Yttrande över EU:s klimat- och energiramverk

Till Regeringskansliet
m.registrator@regeringskansliet.se
fredrik.hannerz@regeringskansliet.se
truls.borgstrom@regeringskansliet.se

Jernkontorets diarienr: 10/14

Svensk stålindustris främsta insats när det gäller minskade klimatrelaterade utsläpp och energieffektivisering görs genom att de produkter som tillverkas är resurseffektiva i sin slutanvändning. Starkare stål gör att mindre material kan användas till samma funktion, produkterna får längre livslängd och industriprocesser kan köras effektivare. Eftersom svenskt stål dessutom tillverkas med huvudsakligen klimatneutral el så bidrar en ökad svensk stålexport kraftfullt till minskade globala klimatutsläpp.

Sammanfattande synpunkter på förslagen

För att industrin ska finnas kvar och kunna växa i Sverige och Europa så måste energi- och klimatpolitiken balanseras mot konkurrenskraften på en global marknad. Jernkontoret anser därför att det ska finnas ett mål även för konkurrenskraft och tillväxt inom industrin som inte därmed innebär tillväxtbegränsningar inom andra sektorer. Målet bör stödjas av en kraftfull politik och måluppföljning som säkerställer att det uppnås.

Ett ensidigt mål på 40 % för klimat är mycket utmanande och bör ses över efter det internationella klimatmötet i Paris 2015. För stålindustrin är utformningen av ett fortsatt utsläppshandelssystem för koldioxid (ETS) grundläggande för bedömningen av rimligheten i målet. Så länge målet ska uppnås genom att sätta ett tak på utsläppen även inom sektorer utsatta för internationell konkurrens så innebär det en begränsning av produktionen inom dessa sektorer, däribland stålindustrin. Det kommer att bromsa investeringar inom EU vilket leder till en succesiv förflyttning av produktion till andra länder. En sådan utveckling är ogynnsam för klimatet och även för sysselsättningen och tillväxt inom EU.

EU ETS bör därför reformeras inför en fjärde handelsperiod.
Vi föreslår att fri tilldelning av utsläppsrätter till konkurrensutsatt industri sker baserat på relevanta riktmärken och faktisk produktion, sk ex-post allokering. Det innebär att de bästa anläggningarna får 100 % av sitt behov i tilldelning. Vi anser också att kompensation för utsläppshandelns påverkan på elpriset ska ske på ett EU-harmoniserat sätt dvs i alla EUs medlemsländer.

Andel förnybar energi och energieffektivisering är medel för att uppnå minskade klimatutsläpp, ökad leveranssäkerhet och ökad konkurrenskraft inom EU. Vi anser att det är viktigt att stödja sådana åtgärder, men att man inte ska sättas mål för dessa områden. Det är viktigt att bibehålla flexibiliteten för medlemsstaterna att agera utifrån de egna förutsättningarna.

Energieffektivisering måste bedömas utifrån energiintensitet för att inte begränsa total energianvändning, annars motverkas möjligheterna till tillväxt inom industrin. Det är rimligt att energieffektiviseringsdirektivet hinner implementeras i medlemsstaterna innan en översyn av direktivet görs.

Möjligheten till fortsatta undantag och nedsättningar när det gäller skatter och avgifter inom energi- och miljöområdet är grundläggande för att bevara konkurrenskraften för energiintensiv industri i Sverige som har höga generella skattenivåer.

Inledning

Den 22 januari 2014 presenterade EU kommissionen en vitbok gällande EUs energi- och klimatpolitik till 2030 (COM 2014:15 final) med tillhörande konsekvensanalys samt en kommunikation om industrins konkurrenskraft (COM(2014)14/2).

Förslagen i energi- och klimatpaketet bygger på bedömningar baserade på modellberäkningar av olika scenarier som presenteras i konsekvensanalysen. Det är mycket svårt att förstå och kunna bedöma hur dessa beräkningar är gjorda. En viktig förutsättning är vad som kallas "enabling conditions" vilket innebär omfattande utveckling av t ex infrastruktur för el och koldioxidlagring, system för lagring och flexibilitet i elmarknaden och el och biobränslen för fordon. Dessa förutsättningar låg också till grund för kommissionens låg-kol-färdplan för 2050. Det kan ifrågasättas om dessa villkor verkligen kan uppfyllas och om målnivåerna i färdplanen och vitboken därmed är realistiska till en rimlig kostnad. Utvecklingen när det gäller CCS har inte skett i den takt som förväntades när färdplanen gjordes och det finns stora tveksamheter när det gäller lagringsmöjligheter och acceptansen för lagring. För stålindustrins utsläpp finns idag ingen annan teknik för att åstadkomma radikala minskningar vilket också visas i Naturvårdsverkets underlagsrapport till en svensk klimatfärdplan (NV 6537). Även när det gäller utbyggnad av transmissionskapacitet för el inom EU går utvecklingen inte i önskad riktning med t ex nationella kapacitetsmarknader som motverkar genomförandet av den gemensamma elmarknaden. Det är viktigt att inte denna typ av scenarieberäkningar tas för sanningar när de används som underlag för så viktiga beslut som framtida energi- och klimatpolitik.

Konkurrenskraftsmål

Kommissionen har i sitt meddelande "For a European industrial renaissance" konstaterat att industrin har stor betydelse för EUs ekonomi och bl a står för över 80% av Europas export och 80% av privat forskning och innovation. Industrin bidrar också direkt och indirekt med en stor del av jobben i den privata sektorn. Även i medelandet om energi- och klimatramverket syns en insikt om vikten av att bibehålla och öka industrins konkurrenskraft.
För att fortsätta utvecklingen av industrin och möjligheter till tillväxt inom EU krävs att investeringar görs kontinuerligt. Det är därför nödvändigt med en ökad tydlighet från politiskt håll att industrins tillväxt och konkurrenskraft kommer att vägas mot andra krav. Ett mål för konkurrenskraft och tillväxt med samma tyngd som klimatmålet skulle ge företagen en signal att investeringar inom EU är långsiktigt hållbara. Vi anser därför att EU bör anta ett mål för ökad konkurrenskraft och tillväxt inom industrin. Att ha ett mål för denna specifika sektor motiveras av att tillverkande industri är de som framförallt träffas av de styrmedel som införs utifrån energi- och klimatpolitiken. Ett sådant mål bör formuleras så att det inte motverkar tillväxt inom andra sektorer. Kommissionen bör få i uppdrag att formulera målet och föreslå åtgärder inom unionen och krav på medlemsstaterna för att det ska uppnås.

Kommissionens meddelande om energipriser är mycket oroande läsning med hänsyn till EUs konkurrenskraft. Samtidigt förefaller förslagen till åtgärder svaga och osäkert underbyggda. Kommer en avreglering och integrering av energimarknaden verkligen att leverera energipriser som kan konkurrera globalt? I Sverige har avregleringen inte levererat lägre energipriser. Tvärtom har den avreglerade marknaden skapat en situation där priset på utsläppsrätter på ett osunt sätt påverkar priset även på klimatneutral el. Det är också oklart hur ökade kostnader för infrastruktur och olika stödsystem ska kunna motverkas så att energipriserna sänks. Att energieffektivisering blir viktigare när energipriserna stiger är visserligen korrekt, men effektivisering bidrar inte till att konkurrenskraftiga villkor uppstår. Internationella koncerner kommer att genomföra samma åtgärder även på konkurrentmarknaderna. Det kommer att krävas väsentligt mer offensiva åtgärder än vad som indikeras i kommissionens meddelande för att försvara Europas position som industriregion.

Klimatmålet och ETS

Klimatfrågan är ett globalt problem och måste också hanteras i första hand på global nivå. Högsta prioritet för EU bör därför vara att arbeta för ett globalt avtal med likvärdiga åtaganden. Ett ensidigt klimatmål för EU kan aldrig lösa klimatproblemet och EUs möjlighet att påverka det globala arbetet minskar om det visar sig att det inte går att kombinera klimatambitionerna med tillväxt. Kommissionen föreslår ett klimatmål på -40 % som ska genomföras genom en skärpt nedskalning av ETS efter 2020. Det är en tydlig ambitionshöjning jämfört med 2020-målet och en mycket högre ambition än någon annan region i världen. Eftersom målet också ska uppnås med enbart inhemska åtgärder fjärmas EU än mer från den globala aspekten av klimatfrågan. Jernkontoret anser att målet ska ses över när vi ser resultatet av de internationella klimatförhandlingarna, framförallt med avseende på likvärdiga villkor för konkurrensutsatt industri.

Fördelning mellan handlande och icke-handlande sektor
I kommissionens förslag läggs en större börda på den handlande sektorn än den icke-handlande. Vi anser att denna fördelning måste ses över så att den icke-handlande sektorn åläggs en större utsläppsminskning. I den sektorn finns både transporter och uppvärmningssektorn där det bör finns stora potentialen inom EU. Möjligheterna till att föra vidare kostnaderna till slutanvändaren är också mycket större än för den konkurrensutsatta industrin i den handlande sektorn.

ETS idag

Stålindustrin ser med oro på den utveckling som har skett av utsläppshandeln. I innevarade handelsperiod har tilldelningen till konkurrensutsatt industri baserats på riktmärken utgående från de bästa anläggningarna. I vissa fall, framförallt för råjärn, är riktmärket t o m klart lägre än vad de bästa anläggningarna kan prestera. Utöver det har beräkningen av taket för den fria tilldelningen inneburit att tilldelningen skurits ner ytterligare 6 % och därefter skärs ner med den linjära faktorn 1,74 % varje år. Resultatet innebär att svensk stålindustri får en tilldelning som ligger ca 25 % under kapacitetsnivån under innevarande period. Med en fortsatt nedskalning efter 2020 skulle tilldelningen 2030 ligga 40 % under dagens kapacitet.

Detta innebär en direkt produktionsbegränsning. Med tanke på att svensk stålindustri säljer sina produkter på en global marknad så finns ingen möjlighet att föra över kostnaden på kunden. De produkter som inte kan bära kostnaden för utsläppsrätter kommer därför inte att produceras i Sverige eller EU. Inte heller blir det möjligt att motivera investeringar, varken i kapacitetsökningar eller i omfattande energieffektivisering eller utsläppsminskningar. Begränsningen blir därmed direkt kontraproduktiv.

Ändringar av ETS

Vi är positiva till att det inte ska göras några förändringar av ETS under innevarande handelsperiod och att inte heller kolläckage-listan ska ändras i samband med revisionen under 2014. Detta för att inte skapa ytterligare osäkerhet för företagen under pågående handelsperiod.

Vi anser dock att den nuvarande utformningen av ETS inte är hållbar i längden och att ETS bör ses över och reformeras efter 2020. För att stödja konkurrenskraft måste systemet tillåta produktionsökningar och därmed utsläppsökningar i den industri som är definierad som läckageutsatt. De effektivaste industrierna måste ha möjlighet till 100 % tilldelning baserat faktisk produktion och realistiska riktmärken. En sådan ex-post allokering innebär på samma gång en kraftfull minskning av risken att det uppstår stora överskott eller underskott av utsläppsrätter och stabiliserar därmed marknaden. Samtidigt kvarstår en möjlighet för de effektivaste anläggningarna att investera och växa. Detta innebär att det inte heller borde finnas något tak för den fria tilldelningen till läckageutsatt industri för att inte begränsa denna industris tillväxt inom EU. Hur detta kan kombineras med önskemål om att ha ett klimatmål som innebär ett tak för utsläppen är komplicerat men något vi gärna har en dialog med regeringen om.

Kompensationen för utsläppshandelns påverkan på elpriset måste hanteras på ett harmoniserat sätt inom EU för att inte som nu skapa snedvridningar på den inre marknaden och konkurrensnackdel på de globala marknaderna. Kompensationen är viktig för energiintensiv industri som är globalt konkurrensutsatt. På längre sikt kommer en viktig lösning för att minska utsläppen vara att industrin använder mer el. Avsaknad av kompensation motverkar den utvecklingen. Med tanke på att elproduktionen i Sverige har minimala koldioxidutsläpp är det positivt för klimatet att öka elanvändningen i Sverige när det är möjligt att ersätta fossila bränslen.

Vi anser inte att den föreslagna market stability reserve skulle bidra till att lösa problemen med ETS. I ett förändrat ETS enligt ovan så fyller kanske en sådan reserv ingen funktion. Vi ser därför inget skäl till att besluta om en reserv nu utan i stället göra en ordentlig översyn av systemet.

Förnybar energi

Vi anser att det inte ska finnas något mål för andel förnybar energi inom EU. Att öka andelen förnybar energi är ett medel för att minska klimatrelaterade utsläpp och minska importberoendet men inte ett mål i sig. EUs medlemsstater har olika förutsättningar och möjligheter och ska ha möjlighet att själva bestämma vilken energimix som passa bäst. Risken är annars stor att man inte utnyttjar lokala förutsättningar fullt ut och skapar onödiga kostnader.

Vitboken föreslår indikatorer för import av energi och andelen inhemska energikällor vilket vi anser är ett bra sätt att följa utvecklingen. Ökningen av förnybar energi är starkt beroende av utbyggnad av infrastruktur vilket kräver omfattande investeringar och därmed riskerar öka kostnaderna ytterligare för elanvändarna.

Energieffektivisering

Vi är positiva till att kommissionen inte förslår något mål för energieffektivisering. Kommissionen föreslår en uppföljning av 2020-målet under 2014. Eftersom energieffektiviseringsdirektivet ännu inte har hunnit implementeras, anser vi att det är för tidigt att ta beslut om eventuella förändringar av direktivet eller ytterligare styrmedel baserat på den uppföljningen. Uppföljningen kan dock bidra till att sprida goda exempel på energieffektivisering mellan medlemsstaterna.

Det är viktigt att ambitioner för energieffektivisering uttrycks som förbättrad energiintensitet i ekonomin och inte som absolut minskning av energianvändningen. För att industrin ska energieffektivisera i anläggningar i Sverige och EU krävs att det finns resurser och vilja att investera här. Då måste förutsättningarna för tillväxt finnas inom EU med konkurrenskraftig kostnadsbild jämfört med andra regioner. Höga energipriser och kostnadshöjande styrmedel motverkar investeringarna och åtgärderna genomförs istället på konkurrentmarknaderna.

JERNKONTORET

Bo-Erik Pers
Verkställande direktör

Helén Axelsson
Energi- och miljödirektör