Promemoria översyn av deponiskatten

Till Finansdepartementet

Jernkontorets diarienr: 3/4

Jernkontorets yttrande över Finansdepartementets remiss (Fi2014/198) Promemoria översyn av deponiskatten.

Behåll avdragsmöjligheten för masugnsslagg

Bland de avfallsslag som föreslås få slopad avdragsmöjlighet finns masugnsslagg som produceras i stålindustrin. Trots att Jernkontoret instämmer i att masugnslaggen är en biprodukt och inte avfall, är vi emot slopande av avdragsmöjligheten. Konsekvensanalysen som gjorts i promemorian är svag och endast för ett enskilt år. Den innehåller också faktafel, såsom Naturvårdsverkets (NV) påstående att frågan om biprodukt eller avfall inte är relevant för promemorians slutsatser. Om avdragsmöjligheterna tas bort och en slagg skulle bli klassad som avfall istället för biprodukt, drabbas svensk stålindustri hårt. En fortsatt användning omöjliggörs och kraftigt ökade skatte- och deponikostnader skulle slå mot konkurrenskraften. Då läget kring användning och klassning av biprodukter tråkigt nog fortsatt är oklart i vissa regioner, förordar vi strykning av förslaget till slopad avdragsmöjlighet för masugnsslagg.

För en effektivt utformad deponiskatt är frågan om restprodukterna är en integrerad del i en industriprocess eller inte viktig. För stålindustrin är mängden avfall och biprodukter direkt korrelerade till stålproduktionen. En deponiskatt fyller således inte någon funktion för att driva på minskad produktion av t.ex. slagg, eftersom mängden styrs helt av stålproduktionsmängden. Det finns inga verksamhetsutövare som vill lägga användbara slagger på deponi och företagen och beskattaren har här samma målsättning. Det går således inte att basera förändrade avdragsmöjligheter enbart på en strikt styrmedelsteoretisk analys med miljöekonomiska förtecken utan att se till verkligheten och utvecklingen över åren.

Skälen till varför avdragsmöjligheten måste finnas kvar

Ett skäl till att behålla avdragsmöjligheten för masugnsslaggen är att marknadsförutsättningarna (ett kriterium i biproduktsartikel) kan ändras över åren. Detta kan också hända om en tillsynsmyndighet beslutar sig för att klassa en slagg som ett avfall genom t.ex. ett föreläggande eller genom en ”rekommendation” i en handbok. Detta trots att lagstiftningen (Kap. 15, Miljöbalken Art. 1) är mycket tydlig i denna fråga; att det är innehavaren som avgör detta. Jernkontoret menar att masugnsslagg är en biprodukt, och att alla kriterierna för biprodukt är uppfyllda. Men detta kan över tid komma att ändras. Att något är en biprodukt i dag innebär inte med säkerhet att det är så för all framtid.

Dessvärre är detta inget teoretiskt resonerande från vår sida, utan har de facto redan skett i två fall. Länsstyrelsen i Västerbotten (med kommunerna) har upprättat en handbok om användning av avfall för anläggningsändamål, där Rönnskärsverkens slagg, järnsand, klassas som avfall. Dessutom framgår i Tabell 1, sid 6, hur man ser på en rad andra material, däribland produkten Hyttsten, gjord på masugnsslagg från SSAB. Länsstyrelsen i Västra Götaland har förelagt Vargön Alloys AB att hantera ferrokromslagg som avfall i samband med överlåtande. Både handboken och beslutet biläggs remissvaret.

En handbok är i och för sig inte legalt bindande, men är då inte heller möjlig att överklaga eller få prövad rättsligt i domstol. Om tillsynmyndigheten fastslår att all användning av en slagg är anmälningspliktig eller tillståndspliktig är det få, om någon, som kommer att kunna använda sig av materialet antingen p.g.a. risken för att inte kunna följa anvisningen fullt ut eller för att det vid ett anläggningsarbete tar alldeles för lång tid att följa anvisningen. Detta leder till ökad deponering i stället för ökad användning, vilket är helt i strid med de politiska ambitionerna att spara naturresurser och öka resurseffektiviteten. Beslutet från Västra Götaland är däremot möjligt att få prövat i Mark- och miljödomstolen.

Ett annat skäl till att bevara avdragsmöjligheten är att avfall och biprodukter som produceras inom industrin har speciella förutsättningar. Det är inte så att man kan sluta producera dessa, utan vill man producera t.ex. råstål så blir det också restprodukter, se vidare nästa avsnitt. Om tolkningen av statusen på ett material plötsligt förändras av en myndighet, förändras också kostnaderna för svensk industri, såsom ökade fiskala kostnader, förlorade intäkter i samband med försäljning av biprodukter och kostnader för att ansöka om tillstånd för och sedan för att bedriva deponi.

Stålindustrin gör mer än stål

I arbetet med avfall, avfallsminimering och resurseffektivitet måste lagstiftaren alltid skilja mellan restprodukter som uppkommer som en del av en industriprocess och t.ex. hushållsavfall. Stålindustrin tillverkade 5 miljoner ton råstål och 2 miljoner ton restprodukter (biprodukter och avfall) 2010. Mängden restprodukter följer i princip mängden produktion (Se Handbok för Restprodukter, Stålindustrin gör mer än stål 2012, Jernkontoret, mars 2012) och restprodukterna utgör ca 30 procent av allt som produceras vid ett stålverk, se Bild 1, nedan.

Bild 1. Totala mängden produktion i stålindustrin 2008-2012 (kton)
se bild i pdf-versionen av remissyttrandet

Drygt hälften av restprodukterna är olika metallurgiska slagger, där masugnsslaggen är den största posten. Slaggbildare tillsätts i avvägda och exakta mängder för att bl.a. ge stålet de egenskaper man vill ha, för att isolera värmen i stålet (energibesparing) och för att skydda infodringen (det eldfasta teglet). Företagen producerar slagg och i många fall uppfyller dessa metalluriska slagger biproduktskriterierna i lagen. I andra fall uppfylls inte alla kriterier på biprodukter och slaggen deponeras.

En annan stor post bland restprodukterna är stoft. Med de avancerade filter och tekniker som numera finns är stoftinsamlingen mycket effektiv och har varit stigande under åren. Ökad produktion och effektivare filter ökar mängden stoft, som är ett avfall. I detta fall är ju avfallsökningar välkomna ur miljösynpunkt. Industrin jobbar aktivt på att minska den uppkomna mängden avfall i verksamheten genom att ”produktifiera” slaggerna, internt cirkulera material, och se till att ta tillvara värdefulla metaller ur slagg och stoft för att återvinna dessa i processen.

Det finns ingen verksamhetsutövare som vill lägga användbara slagger på deponi. En skatt på deponi är inte verksam på det sätt som avses eftersom verksamhetsutövaren har samma intresse som beskattaren, att slagger ska användas och inte ligga på deponi. Skatten skulle inte heller fylla någon funktion för att driva på minskad produktion av slagg, eftersom mängden styrs av stålproduktionsmängden. Detta är också ett av skälen till att det blev en avdragsmöjlighet vid skattens införande.

Det som styr möjligheten att använda en slagg är givetvis efterfrågan på alternativa material. Om en slagg skulle bli klassad som avfall är det mycket svårare att få avsättning för den. Framförallt p.g.a. den tidsåtgång som det medför i samband med myndighetsprövning (anmälningsärende eller tillståndsprövning). Detta gör att det oftast inte finns någon annan möjlighet att ta hand om majoriteten av dessa avfall än deponering. Dessutom skulle det vara ett rent resursslöseri att inte ta hand om dessa metallurgiska slagger som ofta har tekniska egenskaper som vida överstiger ”naturliga” material.

Misstolkning av Avfallslagstiftningen och REACH

Det finns som tidigare nämnts två helt nya exempel på hur lagen misstolkas när det gäller avfall och REACH. I det första fallet, handboken från Västerbotten, misstolkas avfallslagstiftningen helt, se kapitel 3.1, Avfall eller inte, sidan 4 i bifogad Bilaga 1.

Man skriver att det är tillsynsmyndigheten som avgör om ett material är avfall eller inte, trots att lagstiftningen tydligt anger att det är innehavaren som ska avgöra detta. Man skriver dessutom att en restprodukt är något som uppkommer oavsiktligt, trots att man på föregående sida i rapporten (helt korrekt) angivit att restprodukter= avfall + biprodukter. Handboken i fråga klassar olika material efter de gränsvärden som finns för fri användning av avfall enligt NV:s handbok för användning av avfall för anläggningsändamål, för att avgöra om något är avfall eller inte. Detta innebär att Rönnskärsverkens järnsand numera (enligt en handbok, och inte något föreläggande) är avfall i alla lägen (enligt tillsynsmyndigheten, inte enligt företaget som sålt järnsanden i 30 år). Enligt vår uppfattning ska Naturvårdsverkets handbok för användning av avfall i anläggningsändamål användas för bedömning av när avfall kan användas fritt utan anmälan. De värden som anges i handboken ska inte användas för att avgöra om materialet är ett avfall eller inte.

Utöver Järnsanden har Länsstyrelsen räknat upp en rad andra ”avfall” som använts i regionen (se tabell 1, sid 6): ”Andra typer av avfall som används i Västerbotten: rester från krossproduktion, t ex sulfidjordar, rejektslam från pappermassaindustri, bark, hyttsten, ….”

Med vilken rätt och med vilken lagstiftning i botten gör man detta? Hyttstenen är, som tidigare sagts, en produkt som görs av masugnsslagg från SSAB, en slagg som till och med EU-Kommissionen i ett tolkningsmeddelande lyfter upp som ett exempel på när något är att betrakta som biprodukt. Det är alarmerande att tillsynsmyndigheter beslutar om handböcker och rekommendationer som tydligt strider mot lagens mening. I detta fall är det uppenbart att lagstiftningen anger att det är innehavaren som avgör - först med ett avfallstest och sen ett biproduktstest - hur en restprodukt ska klassas. Om alla kriterier uppfylls enlig 15 kap MB är det en biprodukt. Ska produkten sättas på marknaden krävs det att den är registrerad i REACH och används för de angivna ändamålen.

Det andra fallet, Västra Götaland, har också använt nivåerna i NV:s handbok för fri användning av avfall i anläggningsändamål för att klassa ferrokromslaggen som ett avfall. Dessutom misskrediterar man REACH och säger att det inte är säkert att använda en slagg bara för att den är registrerad i REACH. Men lagstiftningen är tydlig på den punkten och en rad olika tester har gjorts för de applikationer som slaggerna ska användas för, liksom för alla andra kemikalier eller blandningar som REACH omfattar. Det är korrekt att man inte kan använda REACH-registreringen som ett kriterium för att bevisa att något är en produkt, men om man enligt lagens mening uppfyller biproduktkriterierna måste man registrera sin slagg i REACH om man vill sälja den. Annars är det olagligt. Därför har företagen gjort ett omfattande arbetet inom REACH och registrerat de slagger som är biprodukter.

Behåll avdragsmöjligheterna och arbeta för ökad resurseffektivitet

Huvudskälet till att avdragsmöjligheten måste vara kvar för masugnsslaggen är således osäkerheten i marknadskriteriet i avfallslagstiftningen. Om en slagg skulle blir klassad som avfall av en myndighet finns det få möjligheter att använda den. Det finns tekniska lösningar och egenskaper hos slaggen som ofta överträffar de ”naturliga” materialens men tolkningen av den legala situationen och de regionala myndigheternas agerande kan plötsligt omöjliggöra en användning. Om detta händer blir skatten fiskal och kostnader i mångmiljonklassen för stålindustrin skulle bli följden. Dessutom tillkommer kostnaderna för att deponera dessa material. Det är dags att börja arbeta med frågan om hur en effektiv resursförsörjning kan säkerställas med nya incitament, med fokus på efterfrågesidan i stället för beskattningsverktyget.

Bilaga 1 - Västerbottens Handbok om användning av avfall i anläggningsandamål (pdf, 1,3 Mb)

Bilaga 2 - Beslut från Västra Götaland om ferrokromslagg (pdf, 3,7 Mb)

JERNKONTORET

Bo-Erik Pers
Verkställande direktör

Eva Blixt
Senior advisor
tel 070 679 17 95

Bilagor:
bil. 1, Västerbottens Handbok om användning av avfall i anläggningsändamål
bil. 2, Beslut från Västra Götaland om ferrokromslagg