EU-kommissionens förslag till revidering av flera av EUs avfallsdirektiv

Till Miljödepartementet

Jernkontorets diarienr: 13/14

 

Jernkontorets yttrande över miljödepartementets remiss (M2014/1708/Ke) av Europeiska kommissionens förslag (COM(2014)397 final) till revidering av flera av EU:s avfallsdirektiv (ramdirektivet för avfall, förpackningsdirektivet, deponidirektivet, ELV-direktivet, WEEE-direktivet och batteridirektivet).

SAMMANFATTNING

Förslagen berör stålindustrin främst genom avfalls- och deponeringsdirektivet och delvis förpackningsdirektivet. Målsättningarna i Artikel 5 i deponeringsdirektivet är otydliga och behöver kompletteras med ordet municipal på flera ställen. KOM:s skriver i Towards a circular economy [1] sid. 9 att målsättningarna om deponering gäller kommunalt avfall (municipal waste) vilket förstärks av både inledningen i lagstiftningen och i preamblar. Definitionen av kommunalt avfall behöver ändras så den bara inkluderar hushållsavfall och hushållsliknande avfall.

Stål är ett material som är oändligt återvinningsbart till skillnad från många andra material. Denna egenskap är unik och bör synliggöras. Vi vill därför föreslå att begreppet permanenta material införs som begrepp i avfallslagstiftningen.

Remissen besvaras 31 oktober trots att direktiven presenterades i juli och på de följande fyra möten har en första genomgång redan gjorts. Detta utan att regeringen inhämtat remissinstansernas synpunkter under hand. Inför Miljörådet bevarade dessutom Sverige tre frågor från det italienska ordförandeskapet i en råds-pm. Vi hade uppskattat att få yttra oss innan förhandlingarna inleddes och innan svenska ståndpunkter delats.

Det finns svårigheter att klara både ett giftfritt och ett resurseffektivt kretslopp. Om giftfritt skulle innebära att fasa ut alla farliga ämnen (i enlighet med råds-pm:et) blir det enorma avfallsmängder och ett rent resursslöseri i stället. Regeringen behöver analysera denna motsättning noga och några konsekvenser utifrån förslagen i råd-pm:en ges avslutningsvis.

SYNPUNKTER PÅ INNEHÅLLET I AVFALLSLAGSTIFTNINGEN

Preamblarna

Preambel nr 7 är av stor vikt för industrin och måste respekteras i de kommande förhandlingarna. Den handlar om industrins verksamhetsavfall. Av preamblen framgår att detta avfall regleras i företagens tillstånd och i BREF-dokumenten. Detta är helt korrekt och bör läsas bl.a. i relation till målsättningarna för deponering i artikel 5. Den bör dock tydliggöras i fotnoten att gruvindustri inte är en IED-verksamhet, utan har andra direktiv att följa.

Preambel 15 behövs tydliggöras genom ett tillägg av ordet förpackningar; ”insamling av förpackningar av järn och aluminium som måste öka”.

Permanenta material [2] – dags införa begreppet i avfallslagstiftningen

Stål i produkter har en unik egenskap genom att det kan återvinnas som stålskrot gång på gång som råvara för nytt stål. Genom sin industrialiserade återvinning kan man säga att stål är ett permanent cirkulerande material. Det ”stannar” i samhällsekonomi utan att konsumeras och dessutom blir det i princip fullständigt återvunnet när det blivit avfall. Vissa material kan inte återvinnas utan används till exempel som energiråvara för uppvärmning. Andra kan återvinnas flera gånger innan egenskaperna ändras eller försämras så att avfall uppstår. Denna ”permanenta egenskap” bör tas in i arbetet med resurseffektivitet och i avfallslagstiftningen när det gäller bl.a. återvinningen. Detta synsätt påverkar också livscykelanalyserna.

Konceptet permanent material bör introduceras i EU:s avfallsarbete eftersom ökad användning av sådana material i produkter kommer gynna en cirkulär ekonomi och kommer att bidra till grunderna i ett mer resurseffektivt EU.

Article 8: amended and should foster the use of permanent materials as follows: (b) paragraph 2:

Member States shall take appropriate measures to encourage the design of products in order to reduce their environmental impact and the generation of waste in the course of the production and subsequent use of products, without distorting the internal market.

Those measures shall include measures to encourage the development, production and marketing of products that are suitable for multiple use, that are technically durable and that are, after having become waste, suitable for re-use and recycling in order to facilitate proper implementation of the waste hierarchy. The measures shall take into account the full life cycle impacts of products and should foster the use of permanent materials.

Tydliggör Deponeringsdirektivet för vilka avfall målen gäller

I kommunikation för cirkulär ekonomi skriver Kommissionen att det behövs nya målsättningar för att öka återvinningen av kommunalt avfall: “In order to boost the economic, social and environmental benefits gained from the better management of municipal waste, the Commission proposes to: boost reuse and recycling of municipal waste to a minimum of 70% by 2030; […]”.

I lagförslaget har detta ord fallit bort och vi vill att det tydliggörs vilket avfall dessa målsättningar avser. Det är uppenbart att KOM menar just kommunalt avfall och inget annat. Även preambel 7 ger stöd för denna tanke. Utöver det finns det redan i inledningen av förslaget i motiveringstexten skrivningar om kommunala avfallet, liksom i avsnitt 3.1, strecksats 5 och 7, samt i löptexten om artikel 5.2 i samma avsnitt (sid.3). Räcker inte detta som motivering kan man också läsa förslaget om att man ska inte ska acceptera att avfall med metallinnehåll ska deponera. Det blir då helt uppenbart att man menar förpackningar av metall. För vad skulle annars avses vad är avfall med metallinnehåll? Hur stort metallinnehåll är det, i vilken form, alla metaller, metallföreningar osv?

Amendment municipal to the article 5 of the Landfill Directive – 2a, 2b and 2c;
“2a. Member States shall not accept the following municipal waste in landfills for non-hazardous waste by 1 January 2025, recyclable waste including plastics, metals, glass, paper and cardboard, and other biodegradable waste; 2b. Member States shall not accept a quantity of municipal waste in landfills for non-hazardous waste in a given year exceeding 25% of the total amount of municipal waste generated in the previous year, from 1 January 2025; 2c. Member States shall endeavour to accept only residual waste in landfills for non-hazardous municipal waste by 1 January 2030…”

Dessutom bör definitionen av kommunalt avfall ändras och endast avse hushållsavfall och hushållsliknande avfall. I denna fråga hänvisar vi till bl.a. Svenskt Näringslivs remissvar för mer utförliga kommentarer i frågan. Vi är tveksamma till nytta med definitionen av restavfall i samma artikel.

SE ÖVER SVENSKA STÅNDPUNKTER OM GIFTFRITT OCH RESURSEFFEKTIVT

I den svenska råds-pm:en fanns en mängd otydligheter som måste rättas till i de kommande instruktionerna för rådsarbetsgruppen. Det är framförallt sammanblandningen av särskilt farliga ämnen och farliga ämnen som ger kraftfulla konsekvenser. Dessa har rödmarkerats nedan i utdraget från Sveriges svar:

Regeringen välkomnar EU-kommissionens förslag….. och ser positivt på flera delar, såsom att deponering av återvinningsbart avfall ska fasas ut…För att nå målen i sjunde miljöhandlingsprogrammet som handlar om att främja giftfria kretslopp är det dock avgörande att i denna översyn av avfallslagstiftningen beakta frågan om utfasning av farliga ämnen så att dessa inte återcirkuleras genom återvinning. Styrmedel som driver på utfasning av farliga ämnen i kretsloppen är en förutsättning för att uppnå resurseffektivitet. För att säkerställa att det återvunna materialet håller en god kvalitet och att det finns en marknad för det återvunna materialet är det viktigt att säkerställa att särskilt farliga ämnen fasas ut ur kretsloppet och att riskerna med farliga ämnen minimeras – giftfria och resurseffektiva kretslopp ska eftersträvas. Produkt- och kemikalielagstiftningen behöver därmed samordnas med avfallslagstiftningen och förekomsten av farliga ämnen i återvunna material måste regleras för att åstadkomma en utfasning av särskilt farliga ämnen. Regeringen anser att det är viktigt att fokusera på att minska farliga ämnen i jungfruliga material och nya produkter. För att åstadkomma en utfasning av särskilt farliga ämnen bör i huvudsak samma krav gälla för produkter och varor som tillverkas av jungfruligt material som för produkter som tillverkas av återvunnet material. För att förekomsten av farliga ämnen i återvunna material ska kunna kontrolleras är det också viktigt att information om förekomst av farliga ämnen i materialet finns tillgänglig i hanteringskedjan och även når avfallsledet. För att överbrygga glappet mellan kemikalielagstiftningen och avfallslagstiftningen har regeringen lämnat ett flertal konkreta förslag på tillägg till de direktiv som nu ses över. Syftet är att främja den avfallshantering som innebär att farliga ämnen som utgör en risk hanteras på bästa sätt i enlighet med avfallshierarkin.

Sverige skriver att målen i sjunde miljöhandlingsprogrammet handlar om att främja giftfria kretslopp. Jernkontoret vill påpeka att det inte alls bara handlar om detta mål. Regering skriver att det är avgörande att en utfasning av farliga ämnen görs så att dessa inte återcirkuleras genom återvinning. Vi utgår från att regeringen inte menar att farliga ämnen ska fasas ut. Konsekvensen skulle bli extremt mycket avfall. Nickel är ett farligt ämne (har farliga egenskaper) men finns i rostfritt stål som en del av detta, utan att det finns några farliga egenskaper kvar från nicklet. Tvärtom, det finns skäl att vi har så mycket rostfritt stål i matlagning, bestick, kök, sjukhus och i våra kroppar som reservdelar. Den svenska positionen skulle ge konsekvensen att allt rostfritt skrot ska ut ur kretsloppet och inget skrot ska heller återvinnas. Detta bör justeras till att handla om exponeringen av farliga ämnen som ska minska, inte innehållet av farliga ämnen i en produkt. I KOM:s Towards a circular economy är fokus på utfasning av särskilt farliga ämnen vilket Jernkontoret finner riktigt. Regeringen anser också att det är viktigt att fokusera på att minska farliga ämnen i jungfruliga material och nya produkter. Jordskorpan ser ju ut som den gör med massor av farlig ämnen och vi utgår från att detta är en felskrivning.

Vi hoppas att de svenska förslagen som har spelats inte handlade om utfasning av farliga ämnen utan mer om behovet av att se över målkonflikten giftfritt och avfallsfritt. Vi instämmer att det behövs en översyn mellan dessa två och Sverige (och EU) behöver överväga hur de två målen avfallsfritt och giftfritt ska förhålla sig till varandra. Jernkontorets bedömning är att det inte går att klara både giftfritt (om det betyder att fasa ut alla farliga ämnen) och avfallsfritt. Att fasa ut farliga ämnen är dessutom direkt motsägelsefullt i relation till att det positiva svenska stödet (ovan, mening 2) till att deponering av återvinningsbart avfall ska fasas ut. Om man verkligen menar att man ska fasa ut alla farliga ämnen i kommer det bli enorma deponier och Sverige landar längst ner i avfallshierarkin.

I Sverige har två tillsynsmyndigheter (tsm) gått mycket långt för att avgöra om ett material är ett avfall eller biprodukt. Man använder nivåerna för fri användning av avfall från Naturvårdsverket (NV) handbok för återvinning av avfall (2010:1) för att bestämma vad kravet på miljömässigt godtagbart för en biprodukt ska innebära. Nivåerna är mindre än ringa risk och tsm anser att dessa nivåer krävs för att ett material ska vara miljömässigt godtagbar. Materialen klarar inte dessa nivåer och därför ska det betraktas som avfall. Konsekvensen blir krav på prövning för att kunna använda materialet. Ett anläggningsföretag har inte den tiden (3-12 mån) och väljer istället andra material. Material kommer inte användas utan deponeras.

Nivåer i NV:s handbok ingår också i den rapport som JRC (Kommissionens utredningsinstitut) tagit fram som underlag för att sätta kriterier för EOW (end of waste) regler för ballastmaterial. Med den sortens kravnivåer, kommer inte någon EOW kunna göras för något material. Om dessa nivåer skulle komma att bli avgörande för att bedöma om något är avfall eller inte på bredare basis kommer Sveriges avfallsminimeringsplaner haverera.

Det övergripande målet i NV:s program för Sveriges avfallsminimering är att Sveriges nivåer av avfall ska minska från 2010 års nivå och framåt. Vi är emot ett sådant mål för vår sektor. Mängden restprodukter är avhängig mängden producerat stål givet att man har bästa möjliga teknik på plats. En reglering av mängd avfall blir indirekt en reglering av mängden stål.

Bild 2. Totala mängden råstål och restprodukter i stålindustrin 2008-2013 (kton) [Se bild i pdf-filen]

Avfall som uppstår i en industri ska regleras i respektive företags tillstånd. Detta är både Miljöbalken och IED-lagstiftningen tydlig med. Det är också det som avspeglas i preambel 7 i KOM:s förslag till lagstiftningspaket. Sverige bör verka för att det så förblir i den kommande förhandlingen.

Bo-Erik Pers
Verkställande direktör

Eva Blixt
Senior Advisor

Noter:
[1] Communication «Towards a circular economy: a zero waste programme for Europe» - Brussels, 2.7.2014, COM(2014) 398 final page.
[2] British Standards, BS 8905:20 “Permanently available materials are those for which efforts are made to retain for use in society the energy and raw materials invested in their production at the end of the product life, either through reuse or recycling, with no loss of quality no matter how many times the material is recycled.”