Industriutsläppsbestämmelser – utkast till vägledning mars 2015

Till Naturvårdsverket
Sofia Hedelius Bruu
Jernkontorets diarienr: 1/15

Behov av vägledning men begränsa den till IED bestämmelser

Stålindustrin är den bransch som först fick BAT-slutsatser för järn- och ståltillverkning. Det är nu ett år kvar till dessa ska vara uppfyllda. En väsentlig förändring jämfört med det tidigare utsläppsdirektivet för stora industrianläggningar (IPPC) är att de utsläppsvärden som kan uppnås genom att använda bästa tillgängliga teknik (BAT) blir bindande värden införda som separata paragrafer per beslutad BAT-slutsats i industriutsläppsförordningen. 

För svenska företag innebär genomförandet att på det svenska systemet, med en komplicerad och ofta långsam tillståndsprocess, läggs de bindande utsläppsvärdena för varje BAT-slutsats som ett tillägg i en förordning. Fyra år efter beslutandet ska dessa vara implementerade. För en bransch som stålindustrin är fyra år en mycket kort tid för hinna anmäla, uppföra och sätta i drift de tekniker som behövs för att klara kraven. I beaktandesats 22 i IED sägs också att längre tid kan accepteras i särskilda fall, något som helt fallit bort ur vägledningen och som bör betonas starkare. Investeringar i stålindustrin är långsiktiga och viss processanläggningar kan användas under 30-60 år. I det fallet är 4 år en mycket kort tid. 

Det har varit tre år med intensivt arbete för att förstå dessa slutsatser, vidta de åtgärder som behövts, rapportera och bedöma behovet av att söka dispens och alternativvärden. Ett skäl till det mycket omfattande arbetet är att dessa järn- och stål BATC inte är togs fram enligt den guide som finns utan IPPC-byrån hastigt omvandlade sammanfattningen i den IPPC-BREF som nästan var färdig till att istället hamna under IED och en BREF med BATC i. Denna är långtifrån komplett angående t.ex. mätmetoder eller tidsperioder. Dessutom de dessa metoder är ofta annorlunda uttryckta än det sätt vi mäter och kontrollerar i Sverige. Just detta faktum borde särskilt förklaras och tydligt framgå i vägledningen vad gäller just järn- och stål BREF eftersom denna inte har fått eller kommer att få någon specifik vägledningen. På det sättet skulle man underlätta både för verksamhetsutövare (vu) och tsm att inta en pragmatisk hållning i dessa frågor så vi klarar den 8 mars 2016.

Det är idag dessvärre inte klart om alla företag kommer att klara alla kraven, eller om alternativvärden eller dispenser kommer sökas eller beviljas. Det finns också företag som gått in i en prövningsfas, inte för BATC nu finns utan för att det var planerat så sedan länge. Dessutom pågår prövotidsutredningar som direkt berör det värde/process som hanteras i en BATC, vilket har gjort att prövning av dispens för en BATC istället gått till MMD i stället för MPD. Vare sig MMD eller MPD har tidigare handlagt denna typ av ärende och vid MPD finns ingen och mycket liten vana eller erfarenhet av A-verksamheter i allmänhet och stålprocesser i synnerhet. Frågorna och kompletteringsmängderna hittills oroar oss. Skälet till detta är nog att mätmetoder och mätperioder i BAT-slutsatsernas skiljer sig från det svenska sättet att skriva villkor. Med de skrivningar som nu finns i vägledningen om att vara restriktiv, ta in mycket underlag och krav på redovisning av onormal drift, kommer prövningarna inte underlättas. Skälet till att lägga BATC i förordning var att inte belasta prövningssystemet. Jernkontoret har hela tiden framhållit att eftersom BATC handlar om teknikkontroll borde tsm vara tillräckliga (utanför prövningssystemet helt) för att bedöma alternativvärden och dispenser. Detta eftersom vi har parallella system där redan villkor sätts för verksamheten sätts i det enskilda fallet och för all driftstid. Vägledningen fastslår på flera ställen att det är två system som ska hållas isär men verkar sen glömma detta när man vägleder. 

Vägledningen är otydlig på vad som gäller för mätmetoder, dispenser och alternativvärden, vilket vi kommenterar mer i detalj nedan. NV borde kunna fastslå några principer som alltid gäller, t.ex. att noggrannare mätmetoder alltid bör premieras även om man då får ett högre värde än det föreskrivna. Att gå tillbaka till ålderdomliga mätmetoder som förbjöds i Sverige på 1960-talet kan inte vara vägen framåt. Denna typ av frågeställningar bör inte belasta en domstol överhuvudtaget. 

Företagen har använt det faktablad som funnits och den vägledning som getts muntligt för att bedöma huruvida en dispens eller ett alternativvärde behöver sökas. I det föreliggande utkastet har dessa förutsättningar ändrats vilket skapar osäkerhet. Vi vill påminna om att det nu är ETT år kvar tills alla värden ska vara uppfyllda för dessa anläggningar. Det vore högst olyckligt om de ändrade förutsättningarna leder till att Sverige inte klarar implementeringen. I synnerhet som Jernkontoret och dess medlemmar under snart fyra år fört dialog med tsm och NV för att underlätta arbetet och öka förståelsen för komplexiteten i dessa BAT-slutsatser.

För att göra implementeringen så enkel som möjligt och säkerställa att Sveriges alla 1100 anläggningar på sikt ska uppfylla BAT-slutsatsernas gränsvärden infördes dessa värden som en förordning. Vägledningen bör handla om hur dessa BAT-slutsatser ska förstås och implementeras. Bild 1 beskriver skillnaden mellan svenska villkor och värdena i BAT-slutsatser. Det är två separata system och vägledningen bör därför justeras med detta i åtanke. Medan tillståndsprövningen tar fram villkor som gäller alltid, anpassade för den specifika anläggningen på en specifik plats med skilda förutsättningar är värdena i BAT-slutsatserna framtagna för att gälla för alla företag, oavsett lokalisering. Dessa slutsatser vill fastställa vilka värden som gäller när bästa tillgängliga teknik (beskriven eller annan likvärdig teknik) är på plats och fungerar som den ska. Om man inte klarar dessa värden är det rimligt att tro att endera är inte BAT på plats eller så funkar inte tekniken som den ska, dvs. det är inte normal drift. Kontrollen görs i andra länder av myndigheter som kommer och mäter när anläggningen fungerar och är igång, dvs. BAT-slutsatserna är främst en teknikkontroll och inte att jämställas med svenska villkor. 

Bild 1. BATC och tillståndsvillkor 
 
Avsnitten i miljöbalken om tillståndsprövningen behöver analyseras för att undvika dubbelreglering och onödig byråkrati. Den svenska tillståndsprövningen måste på sikt anpassas till de nya förhållandena genom att se på balansen mellan EU krav och svenska krav. Det som finns i EU-kraven bör vara utgångspunkten och därefter kan man reglera specifika frågor utöver det som finns i BAT-slutsatserna. Denna fråga kan givetvis inte hanteras i en vägledning utan kan ingå i NV:s miljöbalksprojekt.

Detaljerade kommentarer sida för sida

BAT-slutsatserna och BMT 
NV skriver att de lägre utsläppsnivåerna i en BAT-slutsats motsvarar vad medlemsstaternas bättre anläggningar klarar vid normal drift. Inom parentes anges att dessa anläggningar (vilka?) ofta klarar dessa nivåer vid all drift. Detta är ett mycket märkligt påstående. De värden som är insamlade i en BREF-process är just data för normal drift och inget annat. Hur kan NV påstå något annat? Kommentaren inom parentesen måste strykas eller förklaras. 

NV menar att vägledning för vad som utgör bästa möjliga teknik (BMT) kan hämtas ur ännu icke beslutade och offentliggjorda BAT-slutsatser. Arbetet med hittills framtagna BREF har varit en process omfattande flertalet år. Under den tiden har de BAT-slutsatser som diskuterats genomgått betydande och viktiga förändringar p.g.a. den förbättrade information som tillförts arbetet. Att föregå den slutliga beslutade BAT-slutsatsen är därför inte rättssäkert. Om det är miljömässigt motiverat att ställa strängare krav på en anläggning än vad som följer av gällande BAT-slutsatser kan sådana krav ställas i villkor utan att låsa detta till ett utkast under förhandling. Om det inte är miljömässigt motiverat, blir den enda konsekvensen av ett sådant strängare att konkurrensen snedvrids till den svenska industrins nackdel. Sverige bör inte kräva eventuella framtida miljökrav tidigare än andra medlemsstater, och rekommendationen att hämta ledning i ännu icke beslutade och offentliggjorda BAT-slutsatser bör utgå. 

NV:s uppfattning om att det undre värdet i ett intervall kan användas som utgångspunkt för BMT är också märkligt. I t.ex. NFM BREF har dessa värden betingats av stoftets metallinnehåll, dvs. överskrids angivna halter av vissa metaller i ett stoft krävs den lägre nivån. Redan i BREF har man gjort en ”riskvärdering” och specificerat olika kravnivåer och detta har inget med att göra om det är BMT eller inte.

Anläggningsbegreppet
Begreppet ska enligt NV tolkas så att BAT-slutsatser ska tillämpas exempelvis på ett sågverk (icke-IED) om sågverksanläggningen även inrymmer en impregneringsanläggning (IED). Tolkningen påstås följa av artikel 3.3 IED. En viktig aspekt av definitionen i artikel 3.3 som bortses ifrån i utkastet är att endast verksamhet som är tekniskt knuten till en IED-verksamhet ska omfattas av IED. Vägledningen bör snarare tydliggöra vad detta tekniskt knutet betyder och inte öppna för tolkningen att hela anläggningsområdet bör ingå. Detta har också implikationer på hur stort område som ska ingå i arbetet med statusrapporten och det brådskar därför med vägledning i denna fråga. Det märkliga är att vägledningen lägger till tekniskt och miljömässigt samband, ett krav som inte finns i IED och inte heller är definierat vilket öppnar upp för alla möjliga tolkningar.

BAT-slutsatser kontra rättskraft
NV anser att tillsynsmyndigheten med stöd av en BAT-slutsats utan utsläppsvärden kan ställa strängare krav än vad som följer av slutsatsen även om det inskränker verksamhetens tillstånd. Vi vill påminna om vad som står i författningsmotivet. ”Verksamhetsutövaren måste inte klara samtliga slutsatser. Vissa kanske inte bedöms tillämpliga på verksamheten och andra kanske inte bedöms rimliga efter en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Det viktiga är att förhålla sig till innehållet i slutsatserna på ett sådant sätt att de försiktighetsmått som i praktiken vidtas för att leva upp till kravet på användning av bästa möjliga teknik kan anses tillräckliga med hänsyn till den miljöprestanda som slutsatsernas beskrivningar av bästa tillgängliga teknik syftar till. Tillsynsmyndigheten, eller den som prövar en fråga om tillstånd till verksamheten, kan också komma fram till att det är rimligt och miljömässigt motiverat att ställa mer långtgående krav än de som framgår av slutsatsen om bästa tillgängliga teknik. Förordningsmotiven säger att tillsynsmyndigheten får förelägga en verksamhetsutövare att följa BAT-slutsatser utan BATAEL om ett sådant föreläggande inte begränsar ett tillstånd med rättskraft. Om föreläggandet skulle komma att begränsa ett sådant tillstånd har tillsynsmyndigheten att ansöka om omprövning av tillståndet enligt bestämmelserna i 24 kap. miljöbalken."

Beskrivningen i NV utkast om rättskraften bör utgå, liksom motsvarande beskrivning på sid 18 i utkastet. Att hänsyn ska tas till BAT-slutsatser utan BATAEL kan inte innebär att ett föreläggande från tillsynsmyndigheten ska tillåtas bryta igenom rättskraften. 

Gemensam reningsanläggning
Har man en gemensam reningsanläggning och utsläppsnivåerna från den klarar BAT-AEL bör detta räcka. Att kräva att man för respektive ”källa” ska göra en balansberäkning baserad på ingående mängd vs total utgående för att ta fram en teoretisk halt från respektive källa. Detta innebär onödigt merarbete, kostnader och administration. T ex blir det nödvändigt att mäta ingående halter från respektive delström istället för bara utgående renat vatten. I t.ex. den kommande NFM BREF finns BAT-AEL vattenhalter angivna för produktion av koppar, bly, zink och ädelmetaller. Alla dessa produktionsenheter ryms inom en och samma verksamhet och vattnet leds till gemensamt reningsverk. Det borde räcka med att visa att man där, efter rening, klarar gällande krav.

Onormala driftförhållanden
Avsnittet om onormala driftförhållanden i utkastet verkar helt missat syftet med innehållet i IED och BAT-slutsatser. Syftet är, som nämnts ovan, att säkerställa att bästa tillgängliga teknik har installerats och att när den används och allt funkar som det ska uppnår man angivna utsläppsvärden. I andra medlemsstater utförs ofta kontroll av utsläppsvillkor av tillsynsmyndigheten, och ska ske vid normala driftförhållanden. Det är riktigt att det inte finns någon definition av vad som är normaldrift utan endast när det inte är normalt. Det finns ett skäl till att lagstiftningen är skriven så, eftersom det inte går att beskriva vad som är normalt för alla och när. Om EU kom fram till detta och valde att bara definiera när det inte är normala driftsförhållanden, bör inte Sverige gå längre.

I Sverige tillämpas egenkontroll, vilket i många fall innebär att utsläppsmätningen blir mer frekvent än i andra medlemsstater. Att utifrån detta dra slutsatsen att verksamhetsutövare måste upprätta en händelselogg för att förklara varje överskridande av en BATAEL är oproportionerligt. Den administrativa bördan blir fullständigt orimlig. Hur ofta är det normal drift på ett kontor under ett år, när all teknik och alla människor är på plats och gör exakt det som ska göras? Och vilket jobb skulle det innebära om alla hela tiden skulle föra logg på när man inte är i normal drift (printer trasslar, kaffemaskinen tom, någon som kommer försent till ett möte etc.?) Vad som är normal drift kan bara avgöras från fall till fall, anläggning för anläggning, filter för filter, beroende på förutsättningarna vid varje enskild anläggning (t.ex. ha en enda anläggning 30 filteranläggningar/skorstenar, 8 driftavdelningar och ca 15 delprocesser). Vem gör bedömningen vad som är normal/onormal drift efter en sådan händelselogg upprättats, kommer driftincidenter hamna hos åklagare/domstol för avgörande? 

Avsnittet om onormala driftförhållanden bör strykas eller begränsas till att vägleda enligt IED. Utgångspunkten för vägledningen bör vara att verksamhetsutövaren ska visa att begränsningsvärdet innehålls när driftförhållandena är normala – inte att verksamhetsutövaren ska visa att onormala driftförhållanden har rått när ett begränsningsvärde har överskridits. Kravet i IED på att innehålla begränsningsvärden gäller under normala driftförhållanden under de förutsättningar och på det sätt som anges i respektive BAT-slutsats. Teknikbaserade utsläppsvärden måste rimligen tolkas och tillämpas på ett annat sätt än tillståndsvillkor enligt miljöbalken.

Alternativvärden och dispenser

NV rekommenderar tillståndsmyndigheten att inta en försiktig attityd till alternativvärden i tillstånd. Som skäl för detta anges att syftet med det svenska genomförandet av IED är att minska belastningen på prövningsorganisationen. Syftet med det svenska genomförandet av direktivet är riktigt återgivet. Det syftet uppnås emellertid genom att BATAEL gäller som generella föreskrifter i Sverige med möjlighet att föreskriva individuella alternativvärden eller meddela individuella dispenser. Att rekommendera restriktivitet när det gäller individuella alternativvärden, som är en av två ”ventiler” i IED-systemet, är i ljuset av detta vare sig logiskt eller rimligt. IED 15.4 ger ju också dessa möjligheter. 

Mätning – krävs alternativvärde?
Vi tycker det är bra att tsm kan avgöra om mätfrekvens eller mätmetod, men varför begränsas detta till BAT utan AELs, och att det bara är för tidsperiod i BAT-AELs som dispens krävs. Bilden på sid 29 är endera fel eller inte komplett. Dessutom stämmer inte bilden med de besked/vägledning som hittills funnits. Ansökningar om både mätfrekvens och mätmetod har gått in till MPD. 

Det stämmer inte att mätmetod som NV skriver hittills är reglerade i slutsatser utan utsläppsvärden. Exempelvis i BAT 67 och 81 i slutsatser för järn och stål talas det om kvalificerade stickprov eller 24-timmars blandprov. I BAT 65, talas å ena sidan om dagliga medelvärden men i BAT 14 och 15 å andra sidan klarläggs att kontinuerlig mätning inte avses utan regelbundna stickprovskontroller. Eftersom detta främst är en teknikkontroll och endast på de ställen BAT 14 kräver det, behövs det mer än en gång/år, och då med kontinuerlig processövervakning med s.k. tribopinnar? Våra kollegor på kontinenten kommer troligen bara göra det en gång/år, och dem förstår inte hur Sverige lyckas tolka kravet på daily mean value som kontinuerlig mätning, eftersom man måste läsa t.ex. BAT 65 och BAT 14 ihop. En vägledning bör därför fastställa funktionen av BAT 14 – d.v.s. medelvärdesbildning sker genom beräkningar där så är angivet ex dygnsmedelvärde. Vi förstår inte heller när NV menar att det är en förändrad tidsperiod kopplat till ”dagliga medelvärden"?

Dispenser
Jernkontoret undrar vad som avses med "gammal" anläggning (jämför ett koksverk som har en livslängd på 60 år) och "normalt företag"? Svensk stålindustri är extremt nischad och det går inte och säga vad som är normalt eftersom varje företag är unikt. Det är en anledning att vi har tillstånd som är utformade för den enskilda anläggningen och var den ligger. Därför är också BATC endast är en kontroll att BAT finns på plats och fungerar som den ska.

Texten om att det kan anses vara motiverat för en särskild produktionsprocess för att tillverka en produkt som även kan tillverkas på annat sätt med mindre miljöpåverkan bör strykas. Exemplet förutsätter en bedömning av om produkter som har tillverkats i olika typer av produktionsprocesser är likvärdiga eller inte. För svensk stålindustrin som är extremt nischad och inte ens finns i samma kundsegment blir detta påstående verkligen märkligt. I några få fall är man samma bolag och har produktionsprocess på två ställen, och innebörden i det skrivna skulle betyda att om SSAB i Luleå klarar ett värde och inte Oxelösund inte gör det, ska MPD då inte bevilja en dispens för SSAB i Oxelösund eftersom man gör samma sorts ämne? Om marknaden efterfrågar produkter som har tillverkats genom en viss process ska väl inte myndigheter eller domstolar bestämma hur efterfrågan ska tillgodoses med andra produkter. Se också JK:s svar på utkast till Miljöprövningsförordningen om hur fel det blir att använda produkter för att avgöra vad som är huvudsaklig verksamhet och sidoverksamhet.

 

Tillsynsmyndighetens bedömning vid anmälan om ändring

NV rekommenderar att tillsynsmyndigheterna inte ska tillämpa en utvidgad tolkning av bestämmelsen. Jernkontoret vill påminna om varför denna ändring kom tillstånd. Orsaken var framförallt att de investeringar som behöver göras för att uppfylla BATC inom fyra år behöver en snabb handläggning för att ens hinna byggas innan de fyra åren är över. Investeringarna är ju tillför att förbättra miljön i detta fall och därmed är det höjd bortom att tvivel att det skulle ge någon olägenhet för människa eller miljö, investeringen görs ju att precis motsatt skäl. Rekommendationen hör inte hemma i en vägledning om industriutsläppsbestämmelserna. Är skälet att statliga miljömyndigheter inte har talerätt vad avser beslut om anmälningar? Eller att man vill ha gränsen för tillståndsprövning prövad i högre instans = ökad byråkrati och handläggningstider? 

 

Överträdelse av BATAEL - en straffsanktionerad handling?

Tolkningen i utkastet strider mot författningstexten samt att den är ologisk med hänsyn till att BATAEL syftar till en kontroll av att den installerade tekniken fungerar som avsett. Den logiska konsekvensen av att reningsteknik inte fungerar som avsett är att verksamhetsutövaren åläggs att åtgärda problemet – inte att verksamhetsutövaren straffas. En sanktion skulle kunna bli aktuell om verksamhetsutövaren underlåter att vidta åtgärder för att få tekniken att fungera. Konstruktionen har, som Naturvårdsverket påpekar, likheter med de tidigare använda riktvärdena. Detta kan emellertid knappast vara ett problem när det gäller föreskrifter som syftar till kontroll av teknisk prestanda, och avsnittet måste ändras eller utgå.

 

Slutsats

För att klara av de krav om kommer från IED angående utsläppsrelaterade värden som gäller utöver villkoren tillstånd valde Sverige att lägga dessa värden i en bindande förordning som gäller för alla om man inte begär dispens eller alternativvärden. BATC för järn- och stål blev klar i en hast, utan att följa den guide som gäller för arbetet i Sevilla och innehållet och form i BREF. Den är otydligt och ofullständig på många sätt. För att undvika långdragna processer liknade dem för IPPC ber vi NV vara pragmatiska och underlätta för detta genomförande. Texterna måste endera skrivas om, krav på rapportering om onormal drift är utopisk måste utgå liksom texterna om tillståndsgivning och prövning. Utgångpunkten måste vara att BATC främst är en teknikkontroll, att den reningsutrustning som finns på plats funkar som den ska under normala driftsförhållanden. IED och jämställda miljökrav för industrin är givetvis något vi ställer oss bakom eftersom det främjar lika villkor för alla företag i EU. I Sverige har vi också svenska tillstånd, villkor och prövning, något som påverkar konkurrenskraften. Att lägga på ytterligare bördor och komplicera processerna för BATC som i den föreslagna vägledningen är att ta det några steg för långt.


Bo-Erik Pers    
Verkställande direktör  

Eva Blixt, 070 - 6791795
Senior Advisor