Gällande Samrådsmaterial under förvaltningscykeln 2009-2015

Till Vattenmyndigheterna för vattendistrikten i Bottenviken, Bottenhavet, Norra Östersjön, Södra Östersjön, och Västerhavet.

Diarienummer 537 - 9859-2014 (Bottenviken)
Diarienummer 537 - 7197-14 (Bottenhavet)
Diarienummer 537 - 5058-14 (Norra Östersjön)
Diarienummer 537 – 34925 - 2014 (Västerhavet)
Diarienummer 537 - 5346 - 2014 (Södra Östersjön)

Jernkontorets diarienr: 6/15

Varje dag bidrar stålindustrin i Sverige med sina produkter till samhällsbyggande över hela världen. Svenska stålföretag utvecklar ständigt nya stålsorter och produkter. Sverige är i många fall världsledande när det gäller avancerade stål. Jernkontoret är den svenska stålindustrins branschorganisation och företräder stålindustrin i frågor som berör energi och miljö, forskning och utbildning, handelspolitik, standardisering, samt skatter och avgifter. Avseende vattenfrågor så stödjer Jernkontoret sina medlemsföretag bl. a. i deras lokala vattenarbete på vattendistriktsnivå men också avseende nationella och regionala vattenfrågor som en nödvändig del i arbetet med att implementera ramdirektivet för vatten och havsmiljödirektivet.

Stålindustrin har antagit en gemensam vision för 2050 – Stål formar en bättre framtid. Visionen beskriver hur stålindustrin kan leda teknikutvecklingen, föda kreativa individer och skapa miljönytta. Stålindustrin vill vara en stark aktör i omvandlingen till det hållbara samhället och ta ett ansvar för människa och miljö.   

Då materialet är omfattande och i vissa fall svårgenomträngligt så lämnar Jernkontoret synpunkter med fokus på åtgärdsprogrammen i stort, tillämpning av miljökvalitetsnormer, vägledningsbehov för Kraftigt Modifierade Vatten (KMV) och undantag, dataunderlag för statusklassning inklusive recipientkontroll och miljöövervakning, samt miljögifter.

1.  Åtgärdsprogrammen är baserade på ofärdiga föreskrifter och preliminära klassningar

Åtgärdsprogrammen (ÅP) är baserade på ofärdiga föreskrifter, nämligen HaVs föreskrifter 2014: XX (alltså inte den slutliga versionen HVFMS 2015:4), HaVs skrivelse (Dnr 3383-13) rörande bl a de nationellt beslutade Särskilt Förorenande Ämnen, SFÄ. Jernkontoret anser det vara förhastat att besluta om åtgärdsprogram som:
(1) är baserade på ofärdiga och icke-officiella lagdokument,
(2) inte inkluderar de vetenskapligt uppdaterade gränsvärden för metaller och organiska ämnen som är tillgängliga på EU nivå och som ingår i direktiv 2013/39/EU (ämne nr 34-45). Det nämns i förslagen till åtgärdsprogram att status, miljökvalitetsnormer (MKN) och förslag till åtgärder speciellt gällande dioxiner, PFOS, BCDD kommer att beaktas i ett preliminärt åtgärdsprogram i slutet av 2018. Vad betyder det?

Ny kartläggning och uppdatering av statusklassning ska enligt samrådsmaterial ske längre fram i vattencykeln (2018-2019) trots att man då redan beslutat om miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för aktuell vattencykel. Hur påverkar det MKN och ÅP, kommer justering att ske? Och hur påverkar det eventuella tillståndsprövningar under respektive vattencykel? Jernkontoret tror att det kommer bli aktuellt att behöva klassificera om status av vissa vattenförekomster – både till följd av de ändrade bedömningsgrunderna för miljökvalitetsnormer och till följd av de synpunkter som har framförts under detta samrådsförfarande. Jernkontoret efterfrågar tydlighet om detta.

SFÄ som är nationellt beslutade har baserats på dels en ofärdig föreskrift (HVFSM 2014: XX), dels en rekommendation (HaV 2013-09-27, Dnr 3383-13), dels en äldre rapport från Naturvårdsverket (NV 5799, 2008) med ej uppdaterade ekotoxikologiska värden för t ex metaller. Detta skapar osäkerheter som byggs in i statusklassningarna som i sin tur ligger till grund för MKN och ÅP. Ett alternativt tillvägagångssätt skulle vara att utgå direkt från de EU-direktiv som Sverige tillämpar (2013/39/EU) och skapa svenska vägledningar som följer EUs vägledningar (alltså Common Implementation Strategy, CIS) vilka redan finns.

2.  Tillämpning av miljökvalitetsnormer – exempel från förslag till föreskrifter i vattendistrikten

Samtliga vattenmyndigheter har inkluderat förslag på föreskrifter om kvalitetskrav för vattenförekomster i sitt samrådsmaterial. Varför görs det enskilda föreskrifter för varje vattendistrikt? Om föreskrifterna i grunden är lika kanske det vore bättre, i syfte att harmonisera mellan vattendistrikten, att ge ut en enda föreskrift.

I förslagen till föreskrift ingår följande paragraf: 
”4 § Kvalitetskraven för naturliga ytvattenförekomster, som inte omfattas av bestämmelserna om konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster i 5 och 6 §, innebär att samtliga vattenförekomster ska uppnå eller behålla hög eller god ekologisk status och god kemisk ytvattenstatus, om inget annat följer av undantag som har beslutats enligt bestämmelserna i 9–10 §.”

Jernkontoret anser det vara felaktigt att likställa miljökvalitetsnormer för ekologisk status med juridiskt bindande normer. ”ska” behöver ersättas med ”bör” eller ” i syfte att”. En av slutsatserna från utredningen ”Sammanhållen vattenpolitik” var enligt expertgruppen till Miljömålsberedningen att miljökvalitetsnormer baserade på ekologisk status inte kan likställas med miljökvalitetsnormer baserade på kemisk status eftersom dessa två typer av MKN har olika juridisk status. 

Bottenhavets förslag innehåller en jämförande tabell med gällande och föreslagna föreskrifter. Jernkontoret har följande synpunkter på tabellen:

-   sid 8 av 14 i tabellen är kemisk ytvattenstatus definierad efter ändring som: ”den kemiska kvaliteten hos en ytvattenförekomst, klassificerad i enlighet med Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten och uttryckt som ”god” eller ”uppnår ej god”. Före ändring så hänvisas till ”bilaga V i direktiv 2000/60/EG samt artikel 3 och bilaga 1 i direktiv 2008/105/EG”. Varför tas den hänvisningen bort?
Den version av Havs- och vattenmyndighetens föreskrift som görs hänvisning till är dessvärre inte färdigställd. 

-  både i nuvarande och föreslagna definition på kvalitetskrav så likställs miljökvalitetsnormer som avser kemisk och ekologisk status, se nedan. Det är nödvändigt att skilja på gränsvärdesnormer (kemisk status) och målsättningsnormer (ekologisk status). Vi föreslår ändring i definitionen, attska ersätts med bör i följande:

”kvalitetskrav: den ekologiska, kemiska eller kvantitativa status eller ekologiska potential som ska uppnås i en vattenförekomst (miljökvalitetsnorm)”.

-  i paragraf 6 som ersätter paragraf 8 så ska de vattenförekomster som klassas som KMV uppnå god ekologisk potential eller god kemisk ytvattenstatus. Även här anser Jernkontoret att dessa två typer av MKN inte bör likställas. Vi undrar också vad skillnaden är mellan dessa vattenförekomster och vattenförekomster som inte klassas som KMV?

3.  Stort behov av vägledning för tillämpning av Kraftigt Modifierade Vatten (KMV) och undantag – klassning av vatten som KMV är fortfarande inte enhetlig mellan vattendistrikten

Jernkontoret understryker vikten av att kunna klassa vissa vatten som KMV samt att kunna tillämpa undantag i form av sänkta kvalitetskrav. Vi har förståelse för att dessa två delar av vattendirektivet är svåra att tillämpa utan vägledning men regelverket måste likväl appliceras fullt ut och vattenmyndigheter måste kunna peka ut vatten som i dagsläget borde klassas som KMV eller bli undantag (utöver vattenkraft). Dessutom finns det brister i enhetlighet mellan de olika vattendistrikten vad gäller klassning av vattenförekomster som KMV.

Den bristfälliga tillämpningen av KMV idag kan illustreras genom två exempel:
  
-   I Bottenvikens vattendistrikt har Inre Hertsöfjärden (kopplad till SSAB Luleå verksamhet) inte blivit klassad som KMV trots att verksamhetsutövaren framlagt tydliga underlag (se remissvar från SSAB Luleå till Bottenviken). Hälften av denna vattenförekomst utgörs av utfyllt område, vilket påverkat vattenomsättningstiden markant och därmed förhållandena i fjärden. Fjärden är därtill dämd. Vattenomsättningen har inte påverkats drastiskt i praktiken och det beror på att SSAB tillför fjärden förbrukat kylvatten. Bara på detta sätt bibehålls en vattenomsättningstid på motsvarande nivå som före utfyllnad och dämning.

-   I Bottenvikens vattendistrikt har Skelleftehamnsfjärden (kopplad till Rönnskärsverkens verksamhet) varit klassad KMV fram till 2015 då den enbart utgörs av hamnområden. Men i brist på vägledning har nu myndigheterna omklassat vattenförekomsten till ett ”naturligt vatten”. Det är inte rimligt.
Jernkontoret anser det oacceptabelt att man bortser från att tillämpa en så viktig del av vattendirektivet nämligen KMV i brist på vägledning. Det är av yttersta vikt att tillämpa möjligheten att klassa vissa vattenförekomster som KMV eftersom vattenmyndigheterna då markerar tydligt att respektive vattenförekomst, t ex ett hamnområde, representerar en samhällelig verksamhet och aldrig kommer kunna bli en pristin vattenförekomst.

Jernkontoret anser att det starka behovet av vägledningar till vattenmyndigheter rörande tillämpning av KMV och undantag bör åtgärdas och hänvisar till CIS vägledningar på EU-nivå för referens.

Med avseende på undantag så undrar Jernkontoret hur myndigheterna tillämpar de sk permanenta undantagen med sänkta kvalitetskrav. Hittills torde det enbart ha varit för Falun-området. Varför har inte fler tillkommit? Jernkontoret anser att det borde finnas tillräckligt med kunskap idag för att åtminstone indikera potentiella områden.

Vi anser också att tidsundantag till 2027 bör kunna sättas och innebär en fördel för att få till bättre och mera kostnadseffektiva åtgärdsprogram. 


4.    Hantering av data och bedömningsunderlag för statusklassning

4.1. Hantering av data
Det har under senare år förts diskussioner inom vattenförvaltningen om hur bedömningsunderlaget som används för statusklassning kan förbättras, både kvantitativt och kvalitativt. Ett sätt är att bättre nyttja de mätningar som idag görs för en och samma vattenförekomst, från recipientkontroller till miljöövervakningsdata. Jernkontoret noterar att denna överblick har blivit bättre under den senaste vattencykeln då man från myndighetshåll i större utsträckning använt sig av t ex recipientkontrolldata. Dock kvarstår hinder nämligen att göra dataunderlag tillgänglig och kommunicera den för hela myndigheten t ex inom länsstyrelserna. Idag förekommer att prover tas i en vattenförekomst ena dagen inom ramen för kalkningsbudgeten för att någon dag senare besökas igen av t ex länsstyrelsen för annan provtagning. Här finns utrymme för effektivisering av dagens system. Vidare gäller det för recipientkontrolldata att inte ålägga verksamhetsutövarna ett extraarbete i form av att mata in data i en ny eller separat databas. Vi behöver utveckla den recipientkontroll vi har i landet idag innan vi gör något nytt. Det saknas också en nationell överblick av insamlade uppgifter. Det är alltså viktigt att få till en överblick och samordning av bedömningsunderlaget på nationell nivå innan slutsatsen dras att det inte finns tillräckligt med data och det behövs mera finansiering. Fokus på förbättring innebär även följande:

-  Klargöra vem/vilken organisation som är datavärd för insamlade recipientdata. Var lagras data idag?  Det borde avgöras vem/vilka organisationer som får ett nationellt uppdrag att lagra, ta emot och sålla recipientdata för Sverige. Sållning behövs för att kvalitetssäkra data. Om rapportören inte kan visa hur provet hanterats kan detta innebära att data inte kan lagras p g a kvalitetsbrister.

-  Det är mycket viktigt att värna om det fungerande pågående och frivilliga arbetet som bedrivs inom ramen för vattenvårdsförbund och vattenråd i landet.

Därför ser Jernkontoret som positivt att man från regeringen utreder hur man bättre kan samordna den data som genereras från verksamhetsutövarnas egenkontroll av vattenrecipienter med data från regional och nationell miljöövervakning. Verksamhetsutövare (VU) får dock inte glömmas bort i det fortsatta arbetet. Enligt HaVs egen rapport står VU för ca 43 % av dagens finansiering. Många VU har lång erfarenhet från aktiva recipientkontroller, det måste tas tillvara på men har tyvärr inte gjorts under själva utredningen. Därför anser Jernkontoret att VU bör delta i utvecklandet av en vägledning (under ledning av HaV). Denna åtgärd beskrivs i alla vattendistrikt som att ”utveckla vägledning och styrmedel för vattenrelaterad egenkontroll så att all sådan recipientkontroll följer tydliga och gemensamma krav med avseende på kvalitet, datalagring, tillgänglighet, spårbarhet samt för vad som i övrigt krävs enligt förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.”Jernkontoret understryker vikten av att alla parter som idag är engagerade i mätning och insamling av data deltar i initiativet.

4.2. Statusklassning
Avseende statusklassningen så är underlag för klassning av ekologisk status fortfarande bristfällig vad gäller biologisk data. Därför anser Jernkontoret att det underlag som används för bedömning av miljöpåverkan ska vara proportionerlig till omfattningen av de krav som ställs på åtgärder. Bristen på kunskap om vattenförekomsternas vattenkvalitet är speciellt stor för grundvattenförekomster. Därför välkomnar Jernkontoret den åtgärd, riktad till SGU, som avser ”ta fram kartunderlag om in- och utströmningsområden för grundvattenförekomster, GVF. Prioriterade är GVF som inte följer eller riskerar att inte följa miljökvalitetsnormerna för vatten, GVF inom skyddade områden samt, GVF i anslutning till ytvatten".

I jämförelse med tidigare underlag för klassning och hantering av mätningar så utgör den adderade tillförlitlighetsbedömningen av data en klar förbättring. En rimlig tillämpning av expertbedömningar är fortsatt en viktig fråga för att nå tillförlitliga statusklassningar. Det är fortfarande oacceptabelt att använda sig av expertbedömningar för att göra en klassning av kemisk status. 

Då flera av de identifierade ”utmaningarna” i vattendistrikten är resultat av effekter av metaller och organiska ämnen som i sin tur påverkas av olika lokala förutsättningar i mark och vatten så är det viktigt att bedömningen av behov för åtgärder grundar sig på effekterna snarare än de absoluta halterna. Detta bör därför anpassas avseende mätning av kemisk och ekologisk vattenkvalitet. Exempel på detta är i Bottenviken där läckage av metaller uppstår från sulfidjordar i kustområden samt läckage av metaller från gruvverksamhet. Här krävs ett resonemang baserat på de kemiska och biologiska förhållanden i jordarna för att bedöma vilka åtgärder som är bäst anpassade. Åtgärd 3 riktat mot Naturvårdsverket behöver därför anpassas, den att ”ta fram föreskrifter och/eller andra styrmedel samt utveckla tillsynsvägledning, för att minska utsläppen av prioriterade ämnen och särskilda förorenande ämnen, särskilt i områden med vattenförekomster som inte uppnår eller riskerar att inte följa miljökvalitetsnormerna för vatten med avseende på dessa ämnen.” Det är inte rimligt att enbart ta hänsyn till utsläpp och halter i dessa fall. Minskade utsläpp av prioriterade ämnen och särskilt förorenande ämnen leder inte direkt till ett högre mått av uppfyllande av miljökvalitetsnormer för respektive ämnen.

Avseende övervakning vill vi understryka vikten av att få en representativ övervakning av vattenförekomster för att kunna använda sig av mätningsdata och analysera statusklassningarna.

Jernkontoret efterfrågar mer transparens och tydlighet för de bedömningsunderlag som vattenmyndigheterna tagit fram (var kommer siffrorna ifrån t ex). Dessutom behöver det förtydligas vad bakgrundshalter innebär och hur dessa används.

Rörande VISS och det underlag som läggs in i databasen är det viktigt med kvalitetssäkring. Samtidigt vill Jernkontoret understryka att VISS inte kan hänvisas till av vattenmyndigheterna när det gäller fastställda miljökvalitetsnormer och åtgärdskrav. VISS utgör arbetsmaterial som förändras under åtgärdsperioden. MKN och ÅP utgör rättsligt styrande dokument och bör därför inte blandas ihop med VISS. Detta bör också gälla för allt annat arbetsmaterial eller underlag.

5.  Synpunkter på kapitlet ”Miljögifter i yt- och grundvatten” under åtgärdsprogram för samtliga vattendistrikt

Angående miljögifter i yt- och grundvatten, så kommer vid beslut om MKN i december 2015, inte att tas hänsyn till de nya ämnen (nr 34-45) som ingår i direktiv 2013/39/EU, t ex dioxiner och PFOS (se ex sid 93 i Norra Östersjöns förslag till åtgärdsprogram eller sid 100 i Bottenhavets förslag till åtgärdsprogram). Hur hanteras det i åtgärdsprogrammet? Det nämns att ett preliminärt åtgärdsprogram kommer att beakta dessa ämnen vid slutet av 2018. Hur kommer det påverka hantering av tillståndsprövningar under gång?  Under samma del, ”miljögifter i yt- och grundvatten”, så nämns inte de ämnen som ingår i direktiv 2013/39/EU och vars MKN-värden blivit modifierade t ex nickel och bly. Kommer dessa att hanteras vid beslut om MKN december 2015? Utfallet kan skilja sig åt i exemplen nickel och bly där de nu aktuella MKN värden relaterar till biotillgängliga värden.

I förslag till åtgärdsprogram så nämns olika alternativ och kategorier för att åtgärda föroreningar från miljögifter i yt- och grundvatten, bl a efterbehandling av miljögifter, utsläppsreduktion av miljögifter eller dagvattenåtgärder. Även om dessa åtgärder i teorin skulle fungera, så ser Jernkontoret att de i praktiken skulle ha lite effekt. Den samlade tillståndsprövning som stålindustrin genomgår via Miljöbalken är både omfattande och krävande vad gäller miljögifter. Villkoren är satta så att företagen kontinuerligt förbättrar sin prestanda. Detta innebär att företagen utforskar nya möjligheter för t ex rening av utsläpp till ytvatten eller modifikationer i processen för att minska koncentrationer av organiska ämnen och metaller i utsläpp till vatten. Företagen har inte råd att slösa dessa råvaror. Högre krav skulle därför inte leda till utsläppsminskningar. Däremot kan de kunskapshöjande åtgärderna ha effekt.

Ett område där nya reningstekniker kan leda till minskade utsläpp av miljögifter är dagvatten där det idag finns reningstekniker som är baserade på enklare ekosystem i redan befintliga dagvattenkanaler, småskaliga lösningar som kan göra skillnad. Verksamhetsutövare behöver incitament för att gå vidare med liknande initiativ, inte högre krav.

Under ”Ytvatten” på sid 97-98 i Norra Östersjöns ÅP (sid 99-100 i SÖ) nämns att flera gränsvärden för prioriterade ämnen överskrids, däribland nickel och bly. Det är oklart vilka gränsvärden som tas som referens, de gamla värdena (från HVFMS 2013:19) eller de nya biotillgängliga (från HVFMS 2015:4)? För SFÄ nämns också att dessa överskrids för bl a zink och koppar. Även här är det oklart vilka referensvärden som används.

Angående förutsättningar för åtgärdsprogrammets genomförande (sid 153, Norra Östersjön), nämns att HaV behöver ha en fungerande databas för ”Åtgärder i vatten”. Om Jernkontoret förstår det rätt så är detta vad som förut kallades ”Åtgärdsbiblioteket” och var något som VU efterfrågat men inte fått tillgång till. Utformning av en sådan databas bör göras i samverkan med VU.

Under samhällsekonomisk konsekvensanalys per miljöproblem, under ”miljögifter i yt- och grundvatten” så nämns ”farliga metaller” som en påverkanskälla till 2021. Begreppet ”farliga metaller” är inte definierat och behöver bytas ut för att vara relevant. Uttrycket ”gamla synder” som kopplas som begrepp till förorenade områden bör inte heller användas. Det är ett förlegat begrepp som lägger värdering i en definition.

Jernkontoret anser att de kostnadsuppskattningar som görs för fysiska åtgärder behöver revideras, de är ofta kraftigt underskattade. Ett exempel är i Tabell 7 på sid 97 i Bottenvikens ÅP där man uppskattar kostnaden för schaktning av förorenad jord och efterbehandling av miljögifter. Siffrorna är inte verklighetsbaserade och behöver ses över enligt våra medlemsföretag vars anläggningar är placerade i respektive vattendistrikt. Då siffrorna inte är trovärdiga kan de heller inte jämföras med de ”miljövinster” som uppnås, det finns ingen balans mellan de två värdena. Det är även otydligt:

-   vilket tidsperspektiv som använts och vilka typer av saneringar som är inkluderade

-   vilka kostnader ingår i ”undersökningskostnader”? Ingår t ex investeringar för minska utsläppen?

-   hur delas olika kostnader upp?

Jernkontoret stödjer även remissvaren från SSAB Luleå och Boliden Rönnskärsverken som avser Bottenvikens samrådsmaterial.

JERNKONTORET

Bo-Erik Pers, VD      
Sophie Carler, Energi & Miljö