Yttrande angående Förslag till översyn av EU:s handelssystem för utsläppsrätter (ETS) för perioden 2021-2030.

Jernkontorets diarienr: 23/15
Stockholm 21 december 2015
m.registrator@regeringskansliet.se
joshua.prentice@regeringskansliet.se

Dnr M2015/03246/Kl

Svensk stålindustri är starkt specialiserad inom olika produktområden och flera av företagen är världsledande inom sina respektive nischer. Svensk stålindustrins främsta insats när det gäller minskade klimatrelaterade utsläpp görs genom att de produkter som tillverkas är resurseffektiva i sin slutanvändning. Starkare stål gör att mindre mängd material kan användas till samma funktion, produkterna får längre livslängd och industriprocesser kan köras effektivare. Kombinerat med effektiva tillverkningsprocesser, bra råvaror och huvudsakligen klimatneutral el så bidrar en ökad svensk stålexport kraftfullt till minskade globala klimatutsläpp. Svensk stålindustri har också en ambition att genom hög tekniskt nivå, kompetenta medarbetare och klokt miljöarbete fortsätta att producera samhällsnyttiga produkter fram till 2050 och bortom det. För att göra det möjligt är samverkan med staten när det gäller ramvillkoren en förutsättning. Därför är också ett klokt utformat ETS en väsentlig del av stålindustrins framtidsmöjligheter.

Sammanfattning

Jernkontoret anser att det finns möjligheter att utforma ETS så att det leder till minskade globala utsläpp och fortsatt konkurrenskraftig industri inom EU. Det förutsätter dock att det är just dessa två mål som prioriteras i revideringen.

Våra huvudsakliga synpunkter på förslaget:

• "Innertaket", dvs begränsningen av den fria tilldelningen till ca 40 % av utsläppen, ska tas bort. Det skulle möjliggöra en flexibel tilldelning som kan anpassas till konjunkturen.
• Om det överhuvudtaget ska finnas ett innertak så bör fördelningen ses över för att skapa utrymme för en mer variabel fri tilldelning.
• Riktmärkena ska sättas utifrån verkliga data och en uppdatering kan ske inför varje handelsperiod.
• En årlig nedskrivning av riktmärkena är fullständigt orimligt och bör inte införas.
• Tilldelningen ska ske årsvis baserat på faktisk produktionsnivå, så kallad dynamisk tilldelning.
• I det fall tilldelningen inte är helt i fas med produktionen så bör regelverk för hantering av produktionsökningar respektive produktionsminskningar ingå i direktivtexten och inte lämnas för senare beslut.
• Kommissionens förslag på carbon leakage-kriterium kan vara acceptabelt men det bör också finnas en möjlighet till enbart kvalitativ bedömning.
• Den så kallade ”Targeted approach” (tiered) som diskuteras är ett sätt att minska tilldelningen och ställa sektorer mot varandra, och löser inte problemet med begränsad fri tilldelning.
• Fri tilldelning bör inte ges till de sektorer som inte bedöms vara konkurrensutsatta.
• Kompensation för utsläppshandelns påverkan på elpriset ska ges till konkurrensutsatt industri för att få en likabehandling av olika energikällor och ska hanteras centralt och inte via medlemsstaterna.

Bakgrund och våra utgångspunkter

Stålindustrin står globalt för knappt 7 % av koldioxidutsläppen och i Sverige för cirka 10 % av de totala utsläppen. Klimatfrågan är därför en affärskritisk fråga för branschens företag och styrmedel som syftar till att minska utsläppen har stor påverkan på stålindustrins verksamhet.

Därför släpper vi ut koldioxid

Tillverkning av stål kräver energi och innebär också utsläpp av koldioxid. Framförallt kommer utsläppen från reduktionen av järnoxid (järnmalm) i den malmbaserade processen där kol används som reduktionsmedel. Kolet tar bort syret ur järnoxiden och då får man koldioxid. Den vanligaste tekniken för detta är att använda en masugn där koks och malm blandas och järnet som bildas samtidigt smälts till ett flytande råjärn. Idag finns ingen alternativ teknik för att minska utsläppen radikalt och det krävs omfattande forskning innan någon ny teknik skulle kunna finnas kommersiellt tillgänglig. Det skulle också innebära investeringar i helt nya anläggningar.

Det andra sättet att tillverka stål är genom att smälta om återvunnet stål. Smältningen görs i ljusbågsugnar med el och till mindre del bränslen som ger vissa utsläpp.

För att bearbeta stål till användbara produkter t ex plåt, band, tråd så krävs också energi för uppvärmning, värmebehandling och motorkraft i form av el och bränslen. Det krävs höga temperaturer och eftersom materialet värms direkt i ugnar så måste bränslena var högvärdiga och ge en stabil ugnsatmosfär.

Cirka 85 % av branschens utsläpp i Sverige kommer från reduktionen av järnmalm.

Stålindustrin och världsmarknaden

Stålindustrin i Sverige producerade 4,5 miljoner ton råstål under 2014, vilket är knappt tre promille av världsproduktionen. Nästan hälften av stålet kommer från Kina. Under 2000-talet har den globala produktionen fördubblats, till stor del genom expansionen i Kina. Den globala stålhandeln har under samma period ökat med ca 50 % och idag exporteras drygt 450 miljoner ton mellan olika delar av världen. I samband med att stålefterfrågan på Kinas inre marknad minskat har landets export ökat ytterligare.

Stålprodukter som tillverkas i Sverige exporteras till omkring 140 länder. De svenska stålföretagen agerar på en hårt prispressad global stålmarknad där ensidigt ökade kostnader slår hårt mot konkurrenskraften. Alla stålföretag i Sverige har även verksamhet i andra länder. Detta gör att alla anläggningar finns med i bedömningen av var nya investeringar ska göras.

Utsläppshandelns funktion hittills

Stålindustrin tillhör de sektorer som är internationellt konkurrensutsatta och också klarar de kriterier som satts upp inom ETS för carbon leakage. Det innebär att företagen har fått fri tilldelning av utsläppsrätter under den tidigare och pågående handelsperioden.

Under period 2 (2008–2012) baserades tilldelningen på historiska utsläpp och för de processrelaterade utsläppen (reduktionen) även på produktionsprognoser. Eftersom den ekonomiska krisen 2009 och framåt innebar att produktionsnivåerna gick ner så gjorde en del företag inte av med alla de utsläppsrätter som de tilldelats. Dessa kunde sedan föras över till nästa handelsperiod.

Under period 3 (2013–2020) sker tilldelningen baserat på riktmärken (utsläpp per ton produkt) multiplicerat med historisk produktionsnivå. Basåren för tilldelningen 2005–2008 var högkonjunkturår med relativt höga produktionsnivåer. Trots att produktionen för de flesta företag ännu inte nått upp till de nivåer som gällde under basåren så kommer stålindustrin som helhet inte att ha några utsläppsrätter över efter innevarande handelsperiod. Det gäller både för EU totalt och för Sverige. Det beror på att riktmärkena är mycket skarpa och i vissa fall omöjliga att nå, se ytterligare kommentarer om riktmärkena nedan.

Utsläppshandelssystemets syfte och möjligheter

Utsläppshandelssystemets huvudsyfte måste vara att minska utsläppen på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt och att åtgärderna leder till minskade globala utsläpp. Vi tror att systemet skulle kunna utformas på ett bra sätt så att det samtidigt driver på mot minskade utsläpp och bevarar industrins konkurrenskraft så att utsläppen inte bara flyttar utanför EU.

De sektorer som ingår i handelssystemet kan huvudsakligen delas in i två grupper, kraftproducenter och processindustri som har helt olika förutsättningar. Kraftproducenterna verkar på en lokal eller regional marknad och kan därför föra över kostnaderna för utsläppen på sina kunder. För kraftproduktion finns också teknik för utsläppsfri tillverkning och en tydlig kostnad för utsläppen kan vara ett incitament för att driva på omställningen till teknik med låga utsläpp.

Processindustrin verkar däremot på en global marknad i konkurrens med företag som inte har några kostnader relaterade till utsläpp och kan därför inte föra över kostnaden till sina kunder. Olika processindustrier har också olika möjligheter att minska sina utsläpp. I många fall finns inte någon teknisk lösning tillgänglig och det krävs långsiktig forskning och utveckling för att hitta lösningar. Om och när det finns tekniska lösningar så krävs det också investeringar för att genomföra åtgärder och då måste företagen ha både de ekonomiska resurserna och en tilltro till en framtida utveckling inom EU. Det betyder att systemet måste ha en sådan utformning så att de mest effektiva företagen kan växa och investera, även inom EU, utan att få kostnader som inte konkurrenterna har.

Synpunkter på förslaget

Kommissionens förslag bygger på rådets slutsatser från oktober 2014. Rådet var där tydligt med att den fria tilldelningen måste fortsätta under nästa handelsperiod eftersom det inte genomförts några motsvarande åtgärder utanför EU. Rådsslutsatserna var ganska detaljerade när det gäller åtgärder mot carbon leakage. Vi anser inte att kommissionen har uppfyllt de punkter som rådet angav och kommenterar det under respektive rubrik nedan.
Rådet fastslog också det totala taket för utsläpp inom handelssystemet och att den årliga minskningen ska vara 2,2 %. Vi ifrågasätter inte det totala utsläppstaket så länge EU:s mål till 2030 kvarstår.

Inget tak på den fria tilldelningen

I rådsslutsatserna står att de mest effektiva anläggningarna … ska inte behöva bära otillbörliga koldioxidkostnader som leder till koldioxidläckage.
Det innebär att de mest effektiva anläggningarna ska kunna öka sin produktion och växa. Ett företag som inte kan växa kommer inte att investera för att öka eller behålla sin produktionskapacitet och det leder i förlängningen till minskad kapacitet och omdirigering av investeringar till andra anläggningar utanför EU. För att hantera detta måste den fria tilldelningen kunna variera med konjunkturen.

Kommissionens förslag fastslår en fördelning mellan andelen som ska auktioneras, 57 %, och andelen som kan delas ut fritt, cirka 40 %. Utöver det går 450 miljoner utsläppsrätter till reserven för nya deltagare. Fördelningen 57/43 % bygger på hur fördelningen varit under innevarande handelsperiod. Den fördelningen bygger i sin tur på hur fördelningen av utsläpp från de som omfattas av auktionering (främst kraftsektorn) och de som omfattas av fri tilldelning (främst processindustrin) såg ut 2005–2007, enligt art 10a.5 i gällande direktiv. Att fördelningen av utsläppen mellan kraftsektorn och processindustrin skulle vara konstant ända till 2030 är mycket märkligt med tanke på att kraftsektorn är de som framförallt har tekniska möjligheter att åtgärda sina utsläpp. I EUs 2050-färdplan som ligger som grund för de mål som EU satt till 2030 är det tydligt att kraftsektorn förväntas ha en mycket snabbare minskning av utsläppen än övrig industri vilket är rimligt. Att kommissionen låser fast fördelningen innebär att utsläppen förväntas minska i samma takt i båda sektorerna. Detta låser flexibiliteten för den fria tilldelningen och riskerar också att begränsa incitamentet för kraftsektorns omställning. Det alltför begränsade innertaket gör att hela resten av förslaget är skrivet för att minska den fria tilldelningen genom åtgärder på riktmärkena, carbon leakage-kriterier och fortsatt tillämpning av korrektionsfaktorn.

Vi anser att:

• "Innertaket", dvs begränsningen av den fria tilldelningen till ca 40 % av utsläppen, ska tas bort. Det skulle möjliggöra en flexibel tilldelning som kan anpassas till konjunkturen. Det skulle innebära att volymen som auktioneras också varierar.
• Vi inser att detta är svårt att kombinera med medlemsstaternas önskan om att behålla sina auktioneringsintäkter. Det borde dock inte vara ett huvudsyfte med systemet att förbättra medlemsstaternas ekonomi.
• Om det överhuvudtaget ska finnas ett innertak så bör fördelningen ses över för att skapa utrymme för en mer variabel fri tilldelning. Det är också möjligt att nyttja de icke tilldelade utsläppsrätterna från tidigare handelsperioder för att justera volymen för fri tilldelning.

Riktmärkena måste vara nåbara och stabila under en handelsperiod

I rådsslutsatserna står att Riktmärkena för gratis tilldelningar kommer att ses över regelbundet i förhållande till de tekniska framstegen inom respektive industrisektor.
Kommissionen föreslår en teoretisk nedskrivning av riktmärkena med 1 % per år från 2008. Denna nedskrivning har ingen koppling till tekniska framsteg i sektorn.

Principen om riktmärken i handelssystemet bygger på att riktmärket sätts på en nivå motsvarande medelvärdet av de 10 % bästa i gruppen som tillverkar samma (eller liknande) produkt. Det betyder att 5 % av gruppen producerar med en utsläppsintensitet som är lika med eller bättre än riktmärket. 95 % av gruppen ligger över riktmärket och kommer alltid att behöva köpa utsläppsrätter för den del av utsläppen som ligger över riktmärket.

Det är rimligt att anta att minskningar av utsläppen främst kan ske hos de 95 % av gruppen som ligger över riktmärket. Där borde både finnas tekniska möjligheter till åtgärder och ekonomiska incitament att genomföra dem. När åtgärder görs i dessa anläggningar så innebär det troligen att medelvärdet för hela gruppen minskar över tid men det innebär därmed inte att riktmärkesnivån minskar kontinuerligt.

Vi anser att:

• Riktmärkena ska sättas utifrån verkliga data. Det är också rimligt att en uppdatering av riktmärket sker inför varje handelsperiod.
• En årlig nedskrivning av riktmärkena är fullständigt orimligt och bör inte införas.

Specifikt för stålindustrin

Riktmärket för råjärn är satt cirka 11 % under den nivån som borde gälla enligt principen för produktriktmärke. En delorsak till detta är diskussionen om hur energirika processgaser från masugnsprocessen används. De används normalt för att producera el och värme och kommissionen valde att göra ett avdrag motsvarande mellanskillnaden mellan processgasernas utsläpp och utsläppen för naturgas. Vi anser att alla utsläpp från processgaserna ska hänföras till ståltillverkningen eftersom det styrs av kolbehovet i masugnen. Detta förklarar dock inte hela skillnaden för råjärnsriktmärket och kommissionens underlag för beslutet är mycket oklart. Inför fastställandet av riktmärken (2009) lämnade stålindustrin via Eurofer in data från de europeiska masugnsanläggningarna som kommissionen av någon anledning inte använde.

För den skrotbaserade tillverkningen finns två riktmärken där man skiljer på låglegerade och höglegerade stål. Inom dessa finns dock produkter med stora skillnader i kvalitet, allt från armeringsstål till avancerade verktygsstål eller kullagerstål. Ett mer avancerat material kräver ofta fler processteg och mer bearbetning vilket innebär mer energianvändning och troligen högre utsläpp. Riktmärket baseras därmed på de enklaste produkterna i gruppen. Det är dock orimligt att ha alltför många riktmärken och det är därför acceptabelt att grupperna innehåller lite olika produkter. Det innebär dock att riktmärkena inte är nåbara för alla i gruppen även om man är effektiv i sin process. För de svenska stålföretagen som i hög utsträckning är nischade på avancerade stål innebär det en snäv tilldelning redan på gällande riktmärkesnivå. En minskad tilldelning utöver detta blir därför ytterligare orimligt och straffar ut högförädlade produkter som vid användning i en slutprodukt kan vara effektivare och bidra till minskade utsläpp.

Vissa anläggningar har helt unika processer och produkter varför det inte finns några andra anläggningar att jämföra med. Dessa har idag tilldelning baserat på historiska utsläpp gånger en faktor på 97 %, så kallad fallback. I kommissionens förslag nämns ingenting om hur dessa ska hanteras. Vi anser att samma princip ska gälla även under nästa handelsperiod.

Vi anser att:

• Råjärnsriktmärket måste återställas till den relevanta nivån som medel av de 10 procenten bästa anläggningarna utifrån riktiga data.
• Variationen av olika produkter inom en riktmärkesgrupp måste beaktas vilket gör schablonmässiga nedskrivningar av riktmärket ytterligare orimligt.
• Tilldelningen på sk fallback bör göras på liknande sätt som innevarande period dvs som 97 % av historiska eller faktiska utsläpp.

Tilldelning bör ske årsvis baserat på närliggande års produktion/underlagssiffror

I rådsslutsatserna står att Genom framtida tilldelningar kommer en bättre anpassning till ändrade produktionsnivåer i olika sektorer att garanteras.
Kommissionen föreslår att handelsperioden ska delas upp i två tilldelningsperioder om fem år med olika basår. Det är förstås bättre än om det bara var en tilldelningsperiod men det är fortfarande en lång eftersläpning som begränsar möjligheterna till ökad produktion. Som exempel skulle en ökning av produktionsnivån med 1 % per år från 2013 innebära ett underskott på 10 % i tilldelning för perioden. Med tanke på att produktionsnivåerna inom stålindustrin fortfarande inte återhämtat sig efter den ekonomiska krisen så är en sådan produktionsökning inte orimlig. Det borde snarare vara önskvärt att svensk stålindustri med klimatsmarta produkter ökar sin produktion.

Den bästa lösningen skulle vara en årlig tilldelning på faktiska produktionsnivåer. Det skulle innebära en dynamisk hantering av konjunkturs- och produktionsförändringar och över- respektive undertilldelning i systemet undviks.

Vi ser inte att det skulle vara några stora problem för företagen att leverera data på produktion direkt efter årets slut. Om detta kombineras med att innertaket tas bort så behöver kommissionen inte heller samla ihop alla data innan tilldelningen kan göras utan kan göra tilldelningen direkt baserat på produktionsnivå och riktmärke.

Detta skulle också betyda att det inte behövs någon reserv för nya deltagare eftersom all produktion direkt får full tilldelning upp till riktmärket. Detta skulle innebära en förenkling av systemet. Det ger också företagen den förutsägbarhet beträffande tilldelningen som behövs för att kunna investera.

I kommissionens förslag står att produktionsökningar ska hanteras på samma sätt som produktionsminskningar men förslaget preciserar inte hur denna hantering ska utformas. Det är en alltför viktig del av systemet för att lämnas till senare beslut av kommissionen.

Vi anser att:

• Tilldelningen ska ske årsvis baserat på faktisk produktionsnivå, sk dynamisk tilldelning.
• I det fall tilldelningen inte är helt i fas med produktionen så bör regelverk för hantering av produktionsökningar respektive produktionsminskningar ingå i direktivtexten och inte lämnas för senare beslut.

Carbon Leakage-lista

I rådsslutsatserna står att fri tilldelning ska fortsätta … med målet att tillhandahålla lämpliga nivåer av stöd till sektorer som riskerar att förlora sin internationella konkurrenskraft. samt att … incitamenten till innovation för industrin att bevaras fullt ut …
Bedömningen av carbon leakage handlar alltså om att bedöma industrins konkurrensutsatthet. Det finns inget optimalt, sant kriterium för detta och en helt perfekt bedömning kan nog bara göras på företagsnivå vilket skulle innebära en orimlig insats. Alltså ger de kriterier som ställs upp inom ETS för att bedöma carbon leakage en förenklad och generaliserad bild av företagens konkurrensutsatthet. De nuvarande kriterierna har inneburit en lång lista på sektorer där många inte ens omfattas av systemet. Det nya kriteriet i kommissionens förslag innebär att listan blir väsentligt kortare men skillnaden i hur mycket utsläpp som omfattas blir minimal. För stålindustrin kan vi se att konkurrenssituationen snarare blivit tuffare än enklare under de senaste åren och även om klimatfrågan är högre upp på agendan i fler regioner i världen så har det inte inneburit ytterligare krav på företagens konkurrenter utanför EU. Vi kan därför inte se att någon ytterligare begränsning av sektorer som ingår i carbon leakage-gruppen kan motiveras av att konkurrenssituationen blivit lättare.

I kommissionens konsekvensanalys och i rådsförhandlingarna har diskuterats en variant på kriterier som innebär flera nivåer på carbon leakage, sk targeted approach (tiered). Under förutsättning att stålindustrin ligger i den högsta kategorin så skulle den lösningen innebära något högre tilldelning för stålindustrin på bekostnad av andra branscher. Det är dock inte en åtgärd som löser problemet med att den totala tilldelningen är för liten.

Vi anser att:

• Kommissionens förslag på carbon leakage-kriterium kan vara acceptabelt men det bör också finnas en möjlighet till enbart kvalitativ bedömning.
• Den så kallade ”Targeted approach” (tiered) som diskuteras är ett sätt att minska tilldelningen och ställa sektorer mot varandra.
• Fri tilldelning bör inte ges till de sektorer som inte bedöms vara konkurrensutsatta.

Kompensation ”ska” ges och det ska göras harmoniserat på EU-nivå

I rådsslutsatserna står att Både direkta och indirekta koldioxidkostnader kommer att beaktas i linje med EU:s regler för statligt stöd för att sörja för lika villkor.
I kommissionens förslag har formuleringen angående kompensation för indirekta effekter (utsläppshandelns påverkan på elpriset) ändrats från det nuvarande "kan" till "bör" göras. Det är fortfarande upp till respektive medlemsstat att bestämma om kompensationen ska genomföras. Det innebär olika behandling av företag inom samma branscher inom EU. Det bästa vore om kompensationen hanterades på EU-nivå utan inblandning av medlemsstaterna. Ur ett svenskt perspektiv så borde det vara en fördel eftersom auktioneringsintäkterna ofta ses som en finansieringskälla för kompensationen och Sverige har förhållandevis lite sådana intäkter. Med tanke på att utsläppen från elproduktion i Sverige är minimal så är det också viktigt att inte elanvändning missgynnas jämfört med bränsleanvändning i de fall som energikällan är utbytbar. Ökad elanvändning är ett sätt att minska utsläppen.

Vi anser att:

• Kompensation för utsläppshandelns påverkan på elpriset ska ges till konkurrensutsatt industri för att få en likabehandling av olika energikällor.
• Kompensationen ska hanteras centralt och inte via medlemsstaterna.

Konsekvenser

ETS i nuvarande och föreslagen utformning kommer att ha stor påverkan på industrin, på de reella kostnaderna och leda till minskad investeringsvilja. På grund av begränsningen i fri tilldelning, innertaket, så kommer inte ens de bästa anläggningarna att få fri tilldelning så att det täcker deras utsläpp om de inte minskar sin produktion. Ecofys har gjort beräkningar av kostnader för europeisk stålindustri utifrån kommissionens förslag. Rapporten bifogas. Beräkningar med några olika scenarier med avseende på nedskrivning av riktmärkena ger en total kostnad (direkta och indirekta kostnader) för hela perioden på 34 miljarder euro.

För svensk stålindustri ger motsvarande beräkning en kostnad på 0,9 miljarder euro för perioden. Det motsvarar cirka 10 % av lönekostnaden för svensk stålindustri (baserat på 2014 års data).

Liggande förslag ger inga incitament till att implementera innovationer och växa i europeiska anläggningar. Systemet genererar enbart en kostnad som konkurrenterna inte har och som företagen inte kan minska genom andra åtgärder än minskad produktion. Eftersom stålbehovet globalt kommer att öka allteftersom jordens befolkning ökar, enligt FN:s bedömningar, så kommer det stålet som inte tillverkas inom EU att tillverkas någon annanstans och de globala utsläppen ökar.

Riskscenario

Vi ser en stor risk att ETS med föreslagen utformning leder till följande händelsekedja:

• Industrin i EU inte investerar i befintlig kapacitet inom EU pga ökade kostnader
• Krympande kapacitet minskar därmed produktionen
• Utsläppen från industrin minskar inom EU, men ökar däremot globalt
• Priset på utsläppsrätter blir som konsekvens lågt
• Kraftindustrin får inget incitament att investera i teknik med låga utsläpp
• Medlemsstaterna inför nationella stödåtgärder för att skydda sin industri
• Vi får som resultat ett splittrat EU med försämrad ekonomi och dåligt fungerande gemensam lagstiftning.

Med anledning av ovanstående är stålindustrin är djupt oroad över konsekvenserna av ett dåligt utformat ETS.

 

JERNKONTORET 

Bo-Erik Pers, Verkställande direktör 

Helén Axelsson, Energi- och miljödirektör
Telefon 08-679 17 39, e-post: helen.axelsson@jernkontoret.se

 

Jernkontoret hänvisar också till remissvar från våra medlemsföretag, SSAB AB, Outokumpu Stainless AB och Höganäs AB samt till Svenskt Näringslivs svar.

Bilagor: 

• Ecofys konsekvensanalys för europeisk stålindustri (pdf, 0,4 Mb)
• Ecofys konsekvensanalys för svensk stålindustri (pdf, 0,4 Mb)