Cirkulär ekonomi och avfallsdirektivet

Jernkontorets diarienr: 29/15

Stockholm 19 februari 2016
Christina Leideman Miljödepartementet

Sammanfattande synpunkter

• Handlingsplanen är bra och balanserad, men annex 1 behöver analyseras noga för att kunna avgöra om det är de rätta åtgärderna som förslås för att nå en cirkulär ekonomi under de kommande åren. Vi välkomnar den omfattande satsningen på forskningen och det balanserade synsättet på avvägningen mellan försiktighets- och resurshushållningsprincipen. De lagstiftningsförslag som föreslås för ökad användning av alternativa material kommer att förbättra förutsättningarna för en cirkulär ekonomi.
• Det är på tok för många och breda delegeringar (20 stycken) för att kunna göra en samlad bedömning av konsekvenserna. Jernkontoret kan i dagsläget inte fullt ut avgöra om och när Kommissionens (KOM) delegeringar är en fördel för cirkulär ekonomi eller inte. Vi deltar gärna i en analysgrupp för att löpande fundera på vad som är bäst för Sverige i respektive delegering. Om Sverige vill stödja delegeringarna föreslår vi att dessa blir mer specifika för biprodukter och End-of-waste (EOW).
• Tilläggen i avfallsdirektivet är i de flesta fall välkomna men behöver förfinas och förbättras för föreslagna tillägg nummer 2,3,4,5 och 9.
• Jernkontoret avråder bestämt regeringen att besluta om Lagrådsremiss om Avfallshierarkin. Förslag på tillägget om avfallsprevention i 2 kap 5 § i Miljöbalken är både olyckligt placerat i balken och fått förändrat innehåll och ordningsföljd jämfört med Art 3, Avfallsdirektivet (2008). Regeringen har överordnat kravet på att minska mängden skadliga ämnen i material och produkter och genom att fokusera på halt istället för tillgänglighet går regeringen långt utöver KOM:s mer balanserade syn på avvägningen mellan försiktighets- och resurshushållningsprincipen. De två huvudsakliga skälen till att inte besluta om detta nu är att förslaget motverkar en cirkulär ekonomi och de nya föreslagen på vad avfallsprevention innebär (tillägg 9) i avfallspaketet. Om Sverige avvaktat åtta år att införa avfallshierarkin kan regeringen gott avvakta några år till.

Meddelande om Cirkulär ekonomi och dess annex

Budskapet i meddelandet är att vi ska sluta kretsloppen och sluta vara linjära. För svensk stålindustri har detta varit en självklarhet i många år. För skrotflödena har vi varit cirkulära sen 1800-talet och stål har den goda egenskap att det kan återvinnas om och om igen, ett av de få material som är permanenta. När det gäller våra restprodukter har vi under många år aktivt arbetat genom forskning och samverkan med andra sektorer för att säkerställa ett nyttiggörande av dessa. Den utgångspunkt vi haft och har, är att det inte ska spela någon roll var materialen kommer ifrån utan vilka egenskaper materialet har och kan leverera. Metallindustrin är en förutsättning för cirkulär ekonomi, för utan metallurgin och återvinningen av metall skulle flödena bli ordentligt linjära.

Det är därför glädjande att KOM vill stärka möjligheterna för användande av biprodukter och avfall som upphört att vara avfall. Det är väl balanserat mellan försiktighetsprincipen och resurshushållningsprincipen genom hela förslaget och det är mycket välkommet att KOM vill ta på sig detta ansvar, tillsammans med medlemsstaterna. För att det ska bli användbart är det dock helt nödvändigt att inkluderar industrin i ett tidigt skede i detta arbete. KOM är också tydliga med att det inte omfattar alla farliga ämnen utan bara de särskilt farliga. Detta är en klok prioritering som vi vill uppmärksamma regeringen på. Det är viktigt att man arbetar med just de särskilt farliga ämnena. Det är dock alltid viktigt att inte bara stirra sig blind på innehållet av själva ämnet i sig utan också förstå hur förekomstform, matris och exponering föreligger.

När det gäller standarder vill man utveckla kvalitetsstandarder för sekundära och förnybara råvaror. Bra, men detta måste göras i samarbete med dem som kan materialen och branscherna, på samma sätt som när man annars tar fram kvalitetsstandarder. Vi tror inte det vore bra med egna initiativ från KOM, som kommer ovanifrån, då (material)standardarbetet är industristyrt och bör så förbli. KOM ska inte ger sig in i att definiera kvalitetskriterier på material, det riskerar i förlängningen att bromsa innovation. Företagen och marknaden är mycket snabbare i att definiera vad de vill ha.

Ambitionen i Meddelandet går inte att ta fel på, KOM vill verkligen främja en cirkulär ekonomi, men frågan är om de dessa förslag i de sex direktiven verkligen åstadkommer detta.

Det finns idag bara lagstiftningsförslag på avfallsområdet och det är faktiskt svårt att se igenom om de förslag som ligger i de sex direktiven når dit KOM syftar, dels för det är många och dels för att det är extremt många delegeringar som ges, vilket gör konsekvensanalysen betydligt svårare (se vidare under avsnitt om lagstiftning). Om man lägger ihop alla de åtgärder som finns i annex 1 med de lagförslag som finns i avfallspaketet – når man då en cirkuläritet och de ambitiösa resultat som anges; industrin kommer spara 600 mdr euro, dvs. 8 procent av årlig omsättning? Om dessa siffror stämmer är det helt fantastiskt men knappast troligt, för i så fall borde väl en massa åtgärder redan genomförts?

Vi tycker att det är bra att man satsar en stor del av forskningsmedel till detta. Att främja återvinning av kritiska råvaror låter bra, men måste göras i samverkan med de industrier och personer som kan något om frågorna. Ett bra eller snarare varnande exempel är den senaste debatten i SVD (29 januari 2016) om hur Oijnareskogen är en möjlighet för stålindustrin, är 

skrämmande lite faktabaserad och undertecknad av en rad professorer och personer med anknytning till universitet och högskolor, som inte verkar känna till vare sig processindustri eller metallurgi. Man har inte bemödat sig att ta reda på processtekniska fakta och ägnar sig åt önsketänkande. Det är direkt olämpligt att göra vad som föreslås, utvinna kalk ur stålindustrins slagger. En slaggbildare såsom kalk tillsätts i tillverkningsprocessen för att få till en metallurgisk reaktion. När denna är klar är kalken i princip släckt eller föreligger i en annan form. Det finns slagger med kalkinnehåll som kan användas av andra industrier eller internt. Men att försöka återvinna kalk ur slaggerna skulle vara så energikrävande att det aldrig skulle genomföras, om inte andra mycket billiga, miljöneutrala och omfattande energikällor. På samma sätt som man avgör om ett mineral är ekonomisk brytvärt ska man tänka när det gäller alternativa råmaterialkällor. Om energi- och eller kemikalieåtgången är större än vinsten med att ta ut en metall eller mineral ur en deponi eller en restprodukt ska detta givetvis inte göras (åtminstone inte så länge vi godtar att industrin verkar under företagsekonomiska principer). En åtgärd bör alltid vara samhällsnyttig för att vidtas.

Det finns också förslag på initiativ på kommande lagstiftning om användning av vatten. Vi ber här regeringen att vara vaksamma hur detta kommer att utformas. Vi ska givetvis aldrig slösa med vatten men i ett land som Sverige där vattentillgången inte är knapp och användning av vatten är en insatsvara som i metallindustrin nyttjar för att få fram bättre egenskaper i stålet, vore det kostnadsdrivande om vi skulle få begränsningar på vattenanvändningen i processerna (givet samma stålkvalité).

I det Fakta-PM som regeringen lämnat till riksdagen skriver regeringen att ”Giftfria kretslopp är en förutsättning för en resurseffektiv och cirkulär ekonomi”. Kan man verkligen säga så? Om man med giftfritt menar utfasning av alla farliga ämnen blir det ingen cirkulär ekonomi alls utan linjärt och en väldig massa deponi som resultat. Det är av största vikt att regeringen i det fortsatta arbetet släpper fixeringen vid innehåll av farliga ämnen i ett material till att fokusera på tillgänglighet och risk i det aktuella materialet. Här är exemplet med rostfria bestick en tydlig illustration, rostfria bestick innehåller bl.a. drygt 25 procent krom och nickel, vilka som enskilda ämnen kan uppvisa farliga egenskaper, men ingår som legering i det rostfria stålet och därför inte uppvisar några farliga egenskaper. Just därför kan vi äta med dessa, rostfria diskbänkar i stål finns bl.a. i vården just pga. av de goda egenskaperna stålet uppvisar liksom att kroppsdelar/kirurgtråd produceras av legerat stål.

Den lagrådsremiss som just lämnats till lagrådet om Avfallshierarkin innehåller ett förslag att i MB 2 kap 5 § resurshushållningsprincipen att precisera vad förebyggande är (överst i hierarkin) genom att lägga in definitionen av förebyggande från i Art 3 i ramdirektivet:

För det första är placeringen av art 3 i 2 kap MB 5 § om resurshushållning olämplig eftersom den motverkar helt sitt syfte, i synnerhet i den ordning som regeringen nu väljer, dessutom stryker/ändrar man jämfört med definitionen i EUs lagstiftning. Regeringen skrivning är också långt ifrån det som föreslogs i SOU 2012:56. Allvarligast är dock att man gör en annan ordningsföljd än EU och överordnar halten ingående skadliga ämnen framför en riskbedömning. Det är märkligt att Sverige gång på gång måste skriva om och ändra det som är gemensam EU-lagstiftning. Varför kan vi inte bara implementera EU lagstiftningen som den står? Att säga att man inte kan ha lagstiftning om att förbygga uppkomst av avfall, avfallsprevention, i avfallskapitel är ju högst märkligt resonerat. I så fall borde vare sig biproduktsartikeln eller EOW-artikeln stå där.

Det finns i förslagen från KOM tillägg om vad som ses som avfallsprevention där en rad nya åtgärder som räknas upp som (se tillägg nr 9 nedan). Både timingen och innehållet i lagrådsremissen blir därför direkt olämpligt för att främja en cirkulär ekonomi. Om man vill få fart på en cirkulär ekonomi och inte ha kvar en linjär är en rimlig balans mellan försiktighetsprincip och resurshushållningsprincip en nödvändig förutsättning, vilket också KOM framhåller på flera sidor i handlingsplanen. Jernkontoret avråder därför bestämt regeringen att lägga fram dessa förslag i en proposition till riksdagen i dagsläget. Om Sverige avvaktat åtta år på att införa denna artikel i MB kan regeringen gott avvakta några år till. Det vore också välkommet om vi kan införa ny lagstiftning fullt ut (1:1, ord för ord, i samma ordning, gärna i rimlig tid) som den är i EU:s lagstiftning för en gång skull när den på plats.

Förslagen om förändringar i Avfallsdirektivet

För många delegerade akter för att kunna göra en samlad konsekvensanalys av förslagen

Eftersom KOM i 20 olika fall föreslår att lagstiftningen ska vidareutvecklas i delegerade eller implementerade akter är det nästan omöjligt att förutse alla konsekvenser av liggande förslag i kombination med dessa tjugo delegeringar. En delegering ska ges då det är "non-essential elements" som ska vidareutvecklas, men denna delegering innebär inte per se att KOM gör det som anges i delegeringen. Om det är en delegerad akt, och KOM inte vill/ser nyttan med att genomföra detta, vad har då medlemsstaterna (MS) för möjlighet att trycka på för att KOM gör det som delegeringen avser? Är det skillnad om det vore en implementerad akt istället i detta avseende? I själva framtagande är väl möjligheten att påverka innehållet i en delegering större om det är en implementerad akt? Men kan ju också innebära att det inte blir något alls, eftersom MS då kan hindra/fördröja KOM från att blir färdiga. Det är inte självklart vad som är bäst för respektive lagförslag som ska utarbetas. Jernkontoret är inga procedurexperter men föreslår att RK gemensamt med berörda aktörer reder ut möjligheter och risker med de olika delegationerna och därefter justerar de svenska positioner utifrån denna analys. Om Sverige väljer att stödja KOM:s förslag till delegering föreslår vi att den ska vara med specifik.

Förslag tillägg 2 om definitionen av kommunalt avfall

Jernkontoret tycker att avfallspaketet i första hand borde fokusera mål för kommunalt- och förpackningsavfall, vilket vi utvecklar i detalj i texten om avfallsprevention och hierarkin nedan. Det är fortfarande inte helt klart vad som omfattas i målsättningarna i deponeringsdirektivet eftersom definitionen av kommunalt avfall inte är helt tydlig. För att klara målsättningar om hur mängden deponerat material ska minska i deponeringsdirektivet måste denna definition i detta direktiv vara glasklar. Det måste framgå tydligt att den sortens avfall som uppkommer inom processindustrin inte ska ingå. Man behöver lägga till detta i slutet av definitionen. Ett annat av skälen till det är det blir oklart när det gäller t.ex. sopsand om inte ett sådant tillägg görs.

Förslag tillägg 3 om ekonomiska styrmedel

Det är en smula oroande att man så tydligt pekar på ekonomiska styrmedel som en väg att främja cirkulär ekonomi. Det kan vara en bra väg att gå men det finns också stora risker att man hamnar fel och bidrar till att snedvrida konkurrens mellan både länder och material. Om man t.ex. tänker på att beskatta jungfruliga material för att öka efterfrågan på återvunnet material, är vi mycket oroade. En ökning av järnmalmspriset leder inte till någon som helst ökning av återvinningen av stålskrot, då vi redan idag återvinner allt som samlas in. Detta pekas också ut av KOM i en fotnot (sid 11) att det faktiskt redan finns material som är cirkulära och därför inte ska inkluderas i ett sådant arbete. Det är således viktigt när man ska diskutera denna typ av fråga att hantera varje material för sig och inte göra generella styrmedel som ska gälla alla material. En ökning av järnmalmspriset skulle bara bli fiskal utan att återvinning av skrot skulle öka, men öka kostnaderna för malmbaserad stålproduktion och på sikt också för skrotbaserade verk som när man återvinner skrot får betala mer för det. I stället borde cirkulära initiativ på något sätt premieras och nedan ges ett förslag på hur man kan förtydliga detta tillägg.

Förslag för tillägg 4 och 5 – delegering i biprodukts- och EOW-artiklarna

De två viktigaste artiklarna för metallindustrin är biprodukts- och EOW-artiklarna. För den första, om biprodukter, stödjer vi KOM:s skärpta skrivning om att det är biprodukter om de fyra villkoren uppfylls (4a).

När det gäller delegeringen som ges i 4b bör man minnas att KOM redan i det gamla direktivet hade möjlighet att ta fram en fördjupad vägledning om biprodukter men inte har gjort någon på åtta år. Fast om KOM inte tänkt sig ta fram en sådan nu heller är det märkligt att man i så fall föreslår en delegering som man sen inte avser att ta i anspråk. Eller så är det just därför, att om det bara är KOM som kan avgöra när KOM gör denna uppgift finns det ju inte vidare mycket hopp att det någonsin sker. Att dra tillbaka en delegeringsrätt för att göra något som inte är gjort, är ju inget vidare mäktigt verktyg för EP och Rådet.

Om det i stället blir en implemented act, innebär det då att medlemsstater (MS) kan driva på för att en vägledning tas fram? Men det finns ju också många MS som är emot biproduktsartikeln och en ytterligare vägledning. Om man väljer detta spår kanske arbetet börjar men blir aldrig slutfört. Detta kan jämföras med det arbete som skulle göras med avfallslistan och som pågick från det år Ramdirektivet antogs och fram till 2015 utan att komma i mål på alla frågor. Så vad ska man tycka om att KOM ska få delegation att ta fram detaljerade kriterier för de olika villkoren som anges i a-d i artikel 5 biprodukter i ramdirektivet för avfall? I KOM handlingsplan framgår tydligt på sid 5 att man avser att underlätta praxis och engagera MS för att få en gemensam uppfattning om reglerna för biprodukter. Jernkontoret ställer sig därför frågande till valet av just delegerade akt, när man är så tydligt anger i handlingsplanen att man vill inkludera MS i arbetet. Detta är en bra ansats dock och vi föreslår att man ska engagera industri med sakkunskap i arbetet också.

I förhandlingarna bör Sverige be KOM redogöra för sina planer i denna fråga. Jernkontoret har ingen slutgiltig position men vill gärna delta i en referensgrupp som följer förhandlingarna och diskuterar de bästa alternativet under förhandlingarna i denna fråga. Om Sverige väljer att stödja skrivningen med delegationsrätt tycker vi man ska vara tydligare med vad delegationen faktiskt innebär, enligt förslag nedan.

Det finns ju också en helt annan möjlighet för att underlätta användning och handel med biprodukter över gränserna som skulle ge alla samma regler, det är att föreslå att KOM tar fram en förordning för biprodukter. Detta är en spännande tanke som inte är konsekvensanalyserad vad vi känner till. Hur skulle Sverige ställa sig till att lyfta upp detta som ett alternativ till det KOM föreslår?

Angående möjligheten att notifiera en biprodukt till KOM kan detta vara en möjlighet för MS att gå före i arbetet med att produktifiera material (4c), men vi är inte säkra på exakt vad som avses och när. Vi förstår det som att det inte behöver finnas en antagen delegated act från KOM innan MS kan notifiera och att det räcker med att en MS tycker att något uppfyller de fyra villkoren i biproduktsartikeln i Ramdirektivet för avfall. I så fall stödjer vi det och uppmanar regeringen att redan nu fundera på hur Sverige kan göra notifieringar för att underlätta för användningen av biprodukter. Risken med detta förslag är att det kan röra till det om olika länder gör olika notifieringar (eller inte alls) för samma produkt. Vid handel över gränserna uppstår frågan hur materialet mottas i ett land som inte klassat det som en biprodukt, trots att det är sålt som biprodukt från ett land som notifierat det. Man lägger också ett stort ansvar på MS att få fram biprodukter och skjuter till viss del ifrån sig ansvaret att vägleda för hela EU.

För EOW (tillägg 5b2) är det samma resonemang som ovan vad gäller delegering och notifiering, dvs. det beror på. På samma sätt som för delegeringen för biprodukter kan man tänka sig en tydligare formulering om vad delegeringen innebär. Det behöver också strykas en mening om att det ska tas fram begränsningsvärde för EOW- material. Dels gynnar det inte en ökad avklassning av avfall men det är också en dubbelreglering, I ramdirektivets artikel 6 om EOW står det redan i 6 (d) att detta ska gälla för att nå en god miljö och hälsa, och behöver inte upprepas i texten om delegering.

I frågan om notifiering i tillägg 5 b 3 är det samma resonemang som ovan för biprodukterna.

Tillägg 9 om avfallsprevention/förebyggande av uppkomst av avfall

Att man vill stärka arbetet med att förebygga avfall är bra, och vi tycker den lista på åtgärder som finns för avfallsförebyggande är tydligt och utvecklar begreppet. Det finns i princip bara en justering av strecksatsen om målet att minska mängd avfall i industrin som behöver justeras. Då mängden restprodukter följer mängd producerad produkt i våra industriprocesser blir detta mål kopplat till konjunktur och inte åtgärder. Detta delmål bör bara gälla processer där ”avfallet” inte har en direkt koppling till producerad mängd produkt. Stålindustrin tillverkade 5 miljoner ton råstål och 2 miljoner ton restprodukter (biprodukter och avfall) 2010 och mängden restprodukter följer alltid mängden produktion, se bild 1. Industrin jobbar aktivt på att minska den uppkomna mängden avfall i verksamheten genom att produktifiera slagger, internt cirkulera material, återvinna skrot och värdefulla metaller ur slagg och stoft. Drygt hälften av restprodukterna är metallurgiska slagger, där masugnsslaggen är den största posten. Slaggbildare köps in och tillsätts i avvägda och exakta mängder för att bl.a. ge stålet de egenskaper man vill ha. I ståltillverkningen anpassas processen, så långt möjligt, även till att omfatta önskade slaggegenskaper för att på detta sätt bidra till resurshushållningen. En annan stor post bland restprodukterna är stoft. Med de avancerade filter och tekniker som numera finns är stoftinsamlingen mycket effektiv. Ökad produktion och effektivare filter ökar mängden stoft. I detta fall är en avfallsökning välkommen ur miljösynpunkt.

För en effektivt utformad målformulering är frågan om avfallet uppstår som en integrerad del i en industriprocess eller inte, viktig. För metallindustrin är mängden avfall och biprodukter direkt korrelerade till stålproduktionen. Ett absolut mål skulle endast gå att uppfylla genom produktionsminskning vilket inte kan vara syftet med KOM:s förslag. Detta mål behöver därför förtydligas eller strykas. Ett skäl till strykning är att detta redan är reglerat i de bindande BAT-slutsatser i de BREF dokument som vi har eller kommer att få, eftersom avfallsminimering och nyttiggörande av restprodukter är en integrerad del här.

Som tidigare anförts i avsnittet om handlingsplanen, finns förslagen på specificeringar på vad avfallsprevention är, ett av skälen till att vi uppmanar regeringen att INTE besluta om Lagrådsremissen om avfallshierarkin. De förslag som ligger remissen är olyckligt formulerade, ändrade i relation till EU:s definition och förslagen i SOU 2012:56, speglar inte de nya skrivningarna i KOM förslag och är synnerligen dåligt tajmade. Om regeringens förslag nu införs riskerar detta att begränsa den cirkulära ekonomi kraftigt.

 

Bo-Erik Pers, Verkställande direktör 

Eva Blixt, Senior Advisor, 
070 679 17 95

Remissvaret som pdf (173 kb)