EU-kommissionens förslag till gränsjusteringsmekanism för koldioxid

Jernkontoret har lämnat synpunkter på EU-kommissionens förslag till gränsjusteringsmekanism som anges vara ett verktyg för att motverka koldioxidläckage, men som helt bortser från att det finns en marknad utanför EU där europeiska produkter konkurrerar och gör klimatnytta.

Synpunkter till Finansdepartementet, Fi2021/02659
Jernkontorets diarienummer: 32/21

Yttrande över Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättandet av en gränsjusteringsmekanism för koldioxid

Jernkontoret företräder stålindustrin i Sverige som tillverkar en stor variation av stålprodukter och är starkt beroende av export till hela världen. Konkurrenskraft på den globala marknaden är en förutsättning för att kunna genomföra åtgärder för minskade utsläpp vid befintliga anläggningar och fortsatt bidra till minskande utsläpp globalt med klimateffektiva produkter. Vi lämnar nedan synpunkter på förslaget till gränsjusteringsmekanism och även dess koppling till utsläppshandeln, EU-ETS.

Syfte

Huvudsyftet med förslaget till gränsjusteringsmekanism (CBAM) anges i artikel 1 vara att motverka risken för koldioxidläckage. Koldioxidläckage beror på att EU-producenter konkurrerar med producenter utanför EU som har lägre krav och kostnader för utsläpp. Den konkurrensen sker såväl på den inre marknaden som på den globala marknaden. För svensk stålindustri är det av vikt att regelverken säkerställer konkurrensneutralitet på den inre marknaden likväl som på den globala marknaden. I detta avseende är utformningen, detaljerna och samspelet mellan förslaget till CBAM och förslaget till ett reviderat EU ETS regelverk centrala. Här behöver risken för koldioxidläckage balanseras med behovet att uppnå målet om minst 55 % reduktion av utsläpp till 2030.

En gränsjusteringsmekanism kan vara ett verktyg att på sikt hantera risken för koldioxidläckage i samband med att den fria tilldelningen inom ETS minskar. Eftersom förslaget till CBAM enbart berör EU-marknaden (genom att lägga kostnader på importen till EU) saknas ett helhetsgrepp kring risken för koldioxidläckage. Förslaget nämner överhuvudtaget inte att det finns marknader utanför EU och hur det påverkar europeiska företag eller hur dessa med sina produkter kan påverka utsläppen utanför EU. Syftet med mekanismen kan därför inte uppfyllas med liggande förslag.

Jernkontoret anser att artikel 1.3 i förslaget till gränsjusteringsmekanism behöver justeras till att även omhänderta risk för koldioxidläckage vid export.

I konsekvensanalysen har kommissionen tittat på möjligheten till en exportrabatt för varor som exporteras från EU men bedömt att det är svårgenomförbart. Industrialliansen i Europa (AEGIS) har låtit göra en studie med förslag på hur det kan lösas, bifogas. Dessutom har kommissionen i sina scenarier inte med något fall där man inför CBAM med bibehållen fri tilldelning. Vi anser att det fallet bör ha varit med i analysen och att skälen till att kommissionen anser att den fria tilldelningen måste reduceras parallellt med en CBAM är väldigt otydliga.

CBAM-systemet måste kompletteras med en funktion som kompenserar den export som går från EU.

Effekter för stålindustrin och koppling till ETS

Stålindustrins europeiska organisation, Eurofer, har gjort en studie på några produkter för att analysera effekterna av en CBAM. Studien visar att det är väldigt svårt att bedöma effekterna av en CBAM och att det kan ge olika effekt för olika produkter. Hur marknaden påverkas beror på global kapacitet och konjunkturläge. För de svenska stålföretagen skiljer det troligen också mycket beroende på hur stor andel de säljer på EU-marknaden respektive övriga världen. Export till tredje land varierar mellan 10–70% för olika företag och för enskilda produkter kan skillnaden vara ännu större. Enligt förslaget ska systemet introduceras enbart administrativt under perioden 2023–2025 så att alla detaljer och sekundär lagstiftning hinner tas fram. För att kunna utvärdera effekten av CBAM på den inre marknaden måste det dock ha fungerat med kostnadspåslag på importen under viss tid. Effekten bör då kunna bedömas utifrån prisökning på produkter och förändring av importvolymer. Vi anser att det bör finnas mekanismer i förslaget som möjliggör att utvärderingen leder till ett välfungerande och kontrollerat införande av en CBAM.

Eventuell utfasning av fri tilldelning bör inte starta förrän systemets utvärderats och visats sig fungera. Så länge det inte finns någon annan hantering av exporten så bör den fria tilldelningen kvarstå som skydd mot koldioxidläckage för den del som exporteras.

Omfattning

Förslaget omfattar samtliga stålprodukter inom KN72 samt vissa produkter inom KN73. Vi bedömer att denna omfattning åtminstone måste kompletteras med KN7326 för att hantera konkurrerande produkter på EU-marknaden.

KN7326 omfattar smidda produkter som är utsatta för stark konkurrens. Vi ser redan idag en viss utflyttning av smedjor från EU vilket innebär att det stål som smedjorna använder i mindre utsträckning köps från europeiska tillverkare.

KN7326 ska ingå i omfattningen. För produkter som inte ingår i omfattningen ska ingen nedskärning av fri tilldelning i ETS genomföras.

Utsläppsdata

Enligt förslaget ska importörer i första hand rapportera faktiska utsläppsdata. Det är då viktigt att dessa data är noggrant verifierade och att metoden för att beräkna utsläppen är likvärdig med utsläppredovisningen inom ETS. Med erfarenhet av ETS så vet vi hur svårt detta kan vara och att det lätt kan bli "fel". Detaljer för utsläppsberäkningarna ska tas fram i genomförandeakter efter att lagstiftningen är klar vilket kan innebära att regelverket blir klart väldigt sent innan det ska börja gälla. Enligt förslaget omfattas inte indirekta utsläpp via elanvändningen. För stålindustrin är el en viktig och ökande råvara och vilka utsläpp som elen bär med sig har stor påverkan på produkternas totala utsläpp. För legerade stål spelar även utsläpp från råvarutillverkning en mycket stor roll för totalutsläppen och kan behöva hanteras på sikt.

Indirekta utsläpp från ingående el bör inkluderas i utsläppsberäkningarna.
Tidsplanen för CBAM bör justeras så att de detaljerande regelverken hinner tas fram på ett genomarbetat sätt.

Om inte faktiska data redovisas så ska kostnaden baseras på schablonvärden. Schablonvärdena ska tas fram av kommissionen och också vara nationella vilket kan antas kräva ett väldigt omfattande arbete för kommissionen. För stålindustrins produkter blir det kritiskt hur dessa sätts i de fall att produkter produceras globalt både via malmbaserade och skrotbaserade processer som har stor skillnad i utsläppsnivå. Om dessa sätts som medelvärden för ett land som både har malm- och skrotbaserad produktion skulle det vara en fördel för malmbaserade produkter att använda sig av schablonvärdet. Sammantaget minskar både administrationen och risken för snedvriden konkurrens om man utgår från förhållandevis höga schablonvärden. Det skulle premiera redovisning av faktiska utsläpp på samma sätt som europeiska ståltillverkare måste göra.