Yttrande över SOU 2023:59 Ny myndighetsstruktur för finansiering av forskning och innovation

Remissvar till Utbildningsdepartementet (U2023/02898)

Sammanfattning

Jernkontoret representerar den svenska stålindustrin och är huvudman för det strategiska innovationsprogrammet Metalliska material, som utöver stålindustrin samlar aluminiumtillverkare, gjuterier, metallbearbetande företag och företag som arbetar med s.k. additiv tillverkning samt akademi och institut till en kraftsamling för framtiden. Med detta remissvar önskar vi lämna våra synpunkter på utredningen SOU 2023:59 Ny myndighetsstruktur för finansiering av forskning och innovation.

Jernkontorets huvudståndpunkter listas inledningsvis tillsammans med identifierade fördelar och risker som behöver beaktas. Detta efterföljs av ett djupare resonemang.

Ståndpunkt 1: Tre myndigheter för statlig forskningsfinansiering bör inrättas

Fördelar:

1. Ett mindre antal finansiärer kan effektivisera forskningsfinansieringssystemet
2. Omorganisationen skulle skapa ett mer transparent finansieringssystem
3. Mer renodlade uppdrag hos forskningsfinansiärerna skulle underlätta såväl kompetensuppbyggnad som ansvarsutkrävande
4. Innovationsstödet kan bli effektivare och mer mångfacetterat
5. Företagens möjligheter att nyttja den statliga forskningsfinansieringen kan öka

Risker:

• Forskningsfinansieringens strategiska inriktning blir lidande om nuvarande expertmyndigheternas områdeskompetens inte tas om hand
• Sektorsmyndigheter hämmas om de inte tilldelas anslag för sitt nödvändiga interna FoU-arbete
• De offentliga FoU-medlen minskar

Ståndpunkt 2: Regeringen bör låta utreda så kallade indirekta kostnader

Fördelar:

1. Skapar förutsättningar för ett system där lärosäten inte konkurrerar sinsemellan med pris utan med kompetens och forskningskvalitet
2. Förbättrar möjligheterna och ökar incitamenten att minska administration
3. Forskningens villkor kan förtydligas vilket underlättar för samarbete mellan näringsliv, institut och högskolesektorn
4. Förenklar redovisningen av offentliga forskningsbidrag, vilket är särskilt viktigt gentemot EU

Risker:

• Att resurser läggs på en utredning som inte leder till konkret förändring
• Att incitamenten för att minska de reella indirekta kostnaderna försvagas om en schablon införs

Ståndpunkt 3: Följ upp användandet av lärosätenas basanslag och säkerställ att de möjliggör strategisk styrning

Fördelar:

1. Transparent redovisning av användandet av basanslaget för forskning skapar förutsättningar för en konstruktiv debatt runt omfattningen av detsamma
2. Tydligare strategisk styrning inom akademin underlättar för en effektiv samverkan med näringslivet och omkringliggande samhälle

Risker:

• Ökad administration på lärosätena

Ståndpunkt 4: Utred hur de statliga forskningsinstitutens näringslivsförankring kan stärkas

Fördelar:

1. Ytterligare ökad transparens inom forskningsfinansieringssystemet (se 1 ovan)
2. Skapar möjligheter för bättre industriförankring av de statliga forskningsinstituten

Risker:

• Att resurser läggs på en utredning som inte leder till konkret förändring

Bakgrund

Jernkontoret välkomnar den genomförda utredningen och ställer sig bakom ambitionen att förenkla och effektivisera det svenska forsknings- och innovationssystemet, eftersom det i förlängningen skapar förutsättningar för att stärka svensk industris konkurrenskraft ytterligare. Förslagen som utredningen presenterar utgör utvecklingsmöjligheter för Sverige, men som i alla betydande förändringar finns också risker som behöver beaktas så att de kan undvikas i största möjliga mån. Nedan utvecklar Jernkontoret sina resonemang kring ett urval av utredningens förslag.

Förslag: Tre nya myndigheter inrättas: Vetenskapsmyndigheten, Myndigheten för strategisk forskning och Innovationsmyndigheten
Jernkontoret stödjer denna omorganisation av de statliga forskningsfinansiärerna av följande skäl. Att samla forskningsfinansieringen till ett mindre antal finansiärer med ett gemensamt ansökningssystem har potential att effektivisera systemet och samtidigt göra detsamma mer transparent och mindre administrativt belastande. En positiv effekt av den föreslagna omorganisationen vore att varje finansiär får ett mer renodlat uppdrag och bättre möjlighet att utveckla en expertis inom den egna verksamheten samtidigt som ansvarsutkrävande underlättas. Jernkontoret bedömer också att det ger, framför allt företagen, bättre möjligheter att överblicka den offentliga FoU-finansieringen och utnyttja de möjligheter den erbjuder på ett administrativt effektivt sätt.

Även om den föreslagna Myndigheten för strategisk forskning på sikt bedöms ha goda möjligheter att hitta arbetssätt som gynnar svensk industri och tillämpad forskning så är det viktigt att säkerställa att nuvarande expertmyndigheters områdeskunskap nyttjas. Energimyndigheten exempelvis har idag mycket stor kompetens inom energiområdet och god kännedom om industrins behov. Det är mycket angeläget att kompetenser såsom dessa tas om hand även om myndigheternas forskningsfinansierande uppdrag upphör. Värnas inte denna expertkunskap så finns det stora risker att forskningens strategiska inriktning blir mindre tydlig och att forskningens industrirelevans minskar.

Utredningen menar att ett arbetssätt liknande det som använts inom de strategiska innovations¬pro¬gram¬men (SIP) bör prägla arbetssättet inom Myndigheten för strategisk forskning. Från SIP kommer till exempel förslaget att Myndigheten för strategisk forskning ska utnyttja rådgivande organ. En annan central del i programmen, vilken utredningen också lyfter som en framgångsfaktor, har varit att formulera strategiska agendor som styrt forskningens övergripande inriktning.

Ett förslag är därför att ge nuvarande expertmyndigheter en roll motsvarande dagens SIP. En sådan roll skulle ge expertmyndig¬heterna ansvaret att formulera strategiska agendor inom sina områden liksom för att planera och genomföra utlysningar och andra insatser, medan ansvaret för ramvillkor, hantering av ansökningar och beslut skulle ligga kvar centralt hos Myndigheten för strategisk forskning. På det sättet skulle sektors¬myndigheternas expertkompetens även framöver nyttjas i analysarbete, formulering av forskningsagendor och i styrning av forskningsfinansieringens inriktning, medan den nya myndigheten skapar enhetlighet och tydlighet i det operativa arbetet och gentemot de sökande. Åtminstone bör Myndigheten för strategisk forskning nyttja expertmyndigheterna inom de rådgivande organ som utredningen föreslår bör finnas i den nya myndigheten.

Vidare anser Jernkontoret att de s.k. sektorsmyndigheterna som bedriver egen forskning, inte bara Rymdstyrelsen utan även till exempel Trafikverket, fortsatt får egna anslagsmedel för att bedriva internt forsknings- och utvecklingsarbete när så bedöms nödvändigt utan att behöva söka finansiering i nationell konkurrens med övriga forskningsaktörer.

Utredningen visar att det idag är svårt att överblicka det svenska forskningsfinansierings-systemet och följaktligen är det även svårt att veta precis hur mycket statliga medel som faktiskt används för finansiering av FoU. En omfördelning av forskningsanslagen får inte leda till att de offentliga medlen för FoU minskar. Tvärtom behöver statens satsning på FoU öka för att Sverige ska fortsätta kunna attrahera industriforskning till landet i en tid av ökad internationell konkurrens. Även om näringslivet självt finansierar en stor del av Sveriges industriforskning så kan den inte ersätta offentligt finansierad forskning, eftersom de två typerna har helt olika karaktär och är komplementära. När näringslivet självt finansierar forskning är man kund och ensam kravställare gentemot forskningsutförare. Sådan forskning bidrar givetvis till att stärka det enskilda företaget, men adresserar inte det så kallade marknads¬misslyckandet att utmaningar och potentiella lösningar ofta existerar samtidigt utan att komma i kontakt med varandra. I offentligt finansierad samverkansforskning är företag och forskare i stället partners, något som skapar en annan dynamik med bredare kontaktytor mellan lösningar och problemägare vilket ökar möjligheterna till innovation. Dessutom är signalvärdet i en stark offentlig FoU-finansiering viktigt när internationella bolag väljer var de ska förlägga sin forsknings- och utvecklings¬verksamhet.

Jernkontoret bedömer vidare att det vore positivt att ha en innovationsmyndighet med ett mer renodlat uppdrag kring just innovation. Hindren för att förverkliga innovationer, öka etableringen av nya företag och utveckla desamma kan visserligen vara av forskningskaraktär men det finns också en stor mängd andra frågor som behöver lösas. Att ha en myndighet med ett tydligare fokus och en bredare palett av verktyg för att underlätta innovation vore med stor sannolikhet en god idé. En Innovationsmyndighet kunde med fördel också inkludera relevanta delar av Almis och Tillväxtverkets verksamhet, eftersom dessa aktörer förfogar över verktyg som är viktiga för att främja innovation.

Förslag: Regeringen bör låta utreda så kallade indirekta kostnader.
Likt utredningen föreslog Jernkontoret en utredning om indirekta kostnader i sitt inspel till den kommande forskningspropositionen och det är en fråga av fortsatt stor vikt. De svenska lärosätena ska inte konkurrera om forskning genom olika prissättning utan forskningen behöver kunna bedrivas där det är mest lämpligt, oavsett geografisk placering eller overhead-kostnad för det specifika lärosätet. En gemensam schablonmodell för samtliga lärosäten skulle gynna såväl den akademiska forskningen som industriforskningen i Sverige. Det skulle också minska den administrativa bördan på samtliga aktörer i systemet, inte minst på näringslivet där motsvarigheter till lärosätenas administrativa organisation för att hantera offentligt forskningsstöd generellt saknas.

Bedömning: Om regeringen skulle besluta att inrätta en ny funktion för kvalitetsbaserad fördelning av basanslag skulle Vetenskapsmyndigheten vara en lämplig placering för funktionen
Även om frågan hur basanslagen ska fördelas inte behandlas i detalj av utredningen så föreslår densamma att om en fördelning av basanslagen skulle göras utifrån forskningens kvalitet så bör man titta på hur detta görs i exempelvis det brittiska systemet Research Excellence Framework i vilket sakkunniggranskning ligger till grund för en bedömning av kvaliteten. Utan att ta ställning i frågan hur basanslaget fördelas så vill Jernkontoret här höja ett varningens finger. Samtliga lärosätens kvalitetssäkringssystem för forskning utvärderas redan av Universitetskanslersämbetet och flertalet lärosäten genomför även egeninitierade och återkommande utvärderingar av forskningens kvalitet. Utvärdering av verksamheten är naturligtvis i grunden positivt, men ska forskningens kvalitet värnas och stärkas så är det centralt att de svenska forskarna tillåts forska och att resurseffektiviteten värnas. Ett nytt system för kvalitetsutvärdering av svensk forskning måste därför ta stor hänsyn till kostnadsaspekterna och väga in närliggande insatser som redan görs i systemet.

Jernkontoret står även fast vid den åsikt som lämnades i det senaste inspelet till forskningspolitiska propositionen; att det är av största vikt att lärosätenas basanslag är av en omfattning som möjliggör strategisk styrning av forskningen. Högsta prioritet borde dock uppgiften att skapa en större transparens och öppenhet kring hur basanslagen de facto används på lärosätena ha, detta för att kunna säkerställa att de verkligen används för strategisk styrning snarare än att rutinmässigt fördelas enligt etablerade och statiska modeller. En ökning av basanslagen medför inte per automatik att lärosätena blir mer strategiska. Att olika aktörer som lärosäten, institut och företag i forskningssystemet rör sig i olika takt är både naturligt och positivt för svensk forskning men om akademin ska vara relevant över tid, inte bara för en industri som utvecklas i en hög hastighet utan även för studenterna och samhället i stort, så måste man ha förmåga att styra verksamheten. Detta kräver såväl ekonomiska förutsättningar som ett aktivt ledarskap.

Övriga reflektioner
Forskningsinstituten i Sverige är mycket viktiga aktörer för landets industriforskning. De fungerar som en brygga mellan akademi och näringsliv och är involverade i en betydande del av den industrinära forskningen som bedrivs. Idag har flera, tidigare självständiga, statliga institut konsoliderats till RISE i ambitionen att skapa ett tvärfunktionellt och sammanhållet forskningsinstitut i Sverige. I utredningen kan man läsa att:

"En reflektion från utredningen, bland annat inspirerad av resonemang i den rapport OECD tagit fram för utredningen, rör huruvida Sverige borde tänka om och etablera fler institut."

Jernkontoret uppmuntrar att denna fråga lyfts och föreslår att RISE organisation utreds med avseende på institutets uppdrag i allmänhet och verksamhetens industrirelevans i synnerhet. Sektorsspecifika forskningsinstitut såsom exempelvis Swerim har en väldigt stark förankring inom sin industrigren vilket är centralt för forskningens industrivärde och näringslivsrelevans. En utredning av institutssektorn borde således inkludera frågan hur man på bästa sätt stärker de statliga institutens industriförankring i syfte att höja kvaliteten och relevansen, kort sagt kundvärdet, på forskningen.

Den i utredningen föreslagna omorganisationen av svensk forskningsfinansiering är omfattande och ett eventuellt genomförande kommer vara en komplex operation och säkerligen förknippat med flertalet praktiska problem. Att på grund av kortsiktiga komplikationer låta bli att utveckla ett system i syfte att få det välfungerande på lång sikt är dock inte en klok strategi. Om omfattande reformer bedöms vara nödvändiga för att svensk forskning på sikt ska bibehålla sin konkurrenskraft så behöver dessa reformer också genomföras. Detta även om det tillfälligt stör systemet i en övergångsperiod.