Naturvårdverkets vägledning om 2 kap. miljöbalken

Remissvar till Naturvårdsverket
Naturvårdsverkets ärendenummer: NV-05835-17
Jernkontorets diarienr 32/19

Sammanfattning

Jernkontoret anser att vägledningen inte uppfyller kraven för en myndighetsvägledning. En vägledning ska förtydliga regelverken (genom förarbeten i lagar och aktuella rättsfall), vara objektiv och faktabaserad. Naturvårdsverket blir nu både part i miljöbalksärende, vägledare och pådrivare av praxis i domstol. Vägledning blir en partsinlaga som anger hur Naturvårdsverket skulle vilja att en prövning går till. Det saknas både ett integrerat synsätt och rimliga förslag på avvägningar. Vägledningen riskerar i sin detaljrikedom motverka regeringens regelförenklingsarbete, fördröja prövningstiderna ytterligare, men utan att någon egentlig miljönytta uppnås. Rimlighetsavvägningen ska göras av prövningsmyndigheten. Om detta hittills inte tydligt uttryckts i domarna, bör det rättas till det "vid källa" och inte gå omvägen via en vägledning från en av de deltagande parterna i domstol. Jernkontoret avstyrker Naturvårdsverket från att publicera vägledningen.

En vägledning ska vara objektiv och inte en partsinlaga

Naturvårdsverket är redan en av parterna i domstolen och i samma frågor tar man nu på sig en rådgivande roll också. Vägledningar ska vara objektiva och faktabaserade. Den föreslagna texten är i flera fall partisk och innehåller Naturvårdsverkets åsikt i frågan. I dokumentets inledning betonar visserligen Naturvårdsverket att man tydlig markerat när man anser något, Naturvårdsverket anser, men det finns skrivningar som inte är fetmarkerade, skrivningar som benämns som Naturvårdsverkets uppfattning eller så är de inte markerade alls. Detta är särskilt olyckligt när det gäller vilka domar som finns med i vägledningen. Det är otydligt hur rättsfallen valt ut, om de är representativa för frågan eller om det finns andra fall som ger en annan bild.

Vägledningen beskriver i många fall hur Naturvårdsverket skulle vilja att en prövning gick till, snarare än en analys av befintlig praxis. Som exempel kan nämnas att man pekar ut att BREF och BAT-slutsatser som punkt 3 på listan över vilka kemikalier som ska bytas ut i kapitlet om produktvalsprincipen och val av insatsvaror, sidan 36. Detta är inte sant, det finns inga sådana skrivningar i BAT-slutsatserna, men är något som Naturvårdsverket driver i ett forskningsprojekt "HAZ BREF", om hur BREF-processen mer samlat ska hantera "hazardous substances" i Sevillaprocessen i framtiden.

Hushållningsprincipen i denna och kommande vägledning

Det ligger i näringslivets intresse att hushålla med resurser (råvaror, energi och kemikalier) och därigenom bidra till ett långsiktigt hållbart samhälle. Branschen är energi- och råvaruintensiv och har stora kostnader för resursanvändningen. I en analys och rimlighetsbedömning bör effekten av energianvändningen på hälsa och miljö ställas tydligt i relation till de krav som kan ställas på utövaren. Det finns i det sammanhanget ingen koppling mellan att sätta begränsningar på energianvändningen för ett företag och miljöbalkens målsättning om effektiv hushållning på systemnivå. Förändringar i processer och produktutveckling kan medföra en ökad energianvändning utan att för den skull vara en sämre hushållning av energin. Att relatera energianvändningen till produktionsmängd är i sammanhanget inte heller relevant eftersom det finns flera tusen sorters stål och liknande produkter kan ha stor skillnad i energibehov beroende på vilken bearbetning som ska göras.

När det kommer till att identifiera vilka åtgärder för energieffektivisering som ska genomföras, är det avgörande att det är och förblir upp till företaget att avgöra vilka åtgärder som är aktuella. Ekonomi, processer och teknik utvecklas ständigt och vad som i ett ögonblick ser effektivt ut i myndighetens ögon kan snart visa sig överspelat och andra alternativ bli mer attraktiva. En plan för åtgärder är relevant för företaget själv, men kan ur sekretessynpunkt vara känsligt att dela med sig av. Det är snarare företagens strukturerade och kontinuerliga arbete med effektivisering som blir avgörande för i vilken mån den långsiktiga effektiviseringen och optimeringen kan åstadkommas. Energimyndighetens arbete med sektorsstrategier, vilket också prioriteras i energiöverenskommelsen, bör vara det vägledande arbetet med att stötta industrin i sina strävanden att effektivisera sin resursanvändning och samtidigt stärka sin konkurrenskraft.

I missivet till remissen framgår att Naturvårdsverket ska komplettera denna vägledning med vägledning avseende kretslopp och avfall samt 2 kap. 8 §. Om denna handlar om att likabehandla primära och sekundära (alternativa) material är Jernkontoret försiktigt positiva. I tillverkningsprocesserna av stål följer också en rad restprodukter som lämpar sig väl i t.ex. vägbyggnationer (i olika lager av vägen) och i betong och cement. Dessa alternativa material ska givetvis användas där det är lämpligt i stället för jungfruliga material. Med tanke på hur avsnitten om energihushållning blivit i denna vägledning, föreslår Jernkontoret snarare en strategi för alternativa material, och inte mer vägledningsarbete om 2 kapitlet.

Produktvalsprincipen

Produktvalsprincipen är ett krav som måste följas fortlöpande av en verksamhetsutövare ungefär på samma sätt som kunskapskravet. Naturvårdsverket har redan tagit fram vägledning om tillsyn av produktvalsprincipen. Frågan regleras också i egenkontrollförordningen. Produktval hänger starkt samman med produktionstekniker och det innebär ofta att själva tillverkningsprocessen också måste ändras, när man gör nya produktval. En vägledning om vad produktvalsprincipen innebär med dess koppling till egenkontrollförordningen, samt hur detta arbete bedrivs av företaget ska vara med i en tillståndsansökan. Produktvalsprincipen ingår således i det allmänna villkoret, vilket måste anses som tillräckligt och inget ytterligare behov av vägledning för produktvalsprincipen finns.

Klimat

Naturvårdsverket resonerar i texten om möjligheten att reglera utsläpp av växthusgaser för verksamheter som inte ingår i utsläppshandelssystemet. Jernkontoret vill i sammanhanget poängtera att klimatpåverkan är en global fråga och verksamheternas utsläpp måste relateras till dels konkurrerande verksamheters utsläpp i andra länder, dels den klimatnytta som produkterna innebär vid användning. Regleringar genom miljöbalken ska inte heller kombineras med andra styrmedel till exempel skatter. En fråga som är reglerad i EU ska inte regleras medlemsländerna också.

Orimlig syn på rimlighetsavvägningen

I Naturvårdsverkets vägledning tappas förståelsen av ordet rimligt bort. Framförallt är rekommendationerna om vilka kalkylräntor som ska användas (företags- eller samhällsekonomiska), nivån på dem och vad en teknisk livslängd är, särskilt besvärande.

Naturvårdsverket anser att en samhällsekonomisk beräkning av en investering ska vara ett "stöd" i rimlighetsavvägningen och att detta är särskilt lämpligt för utsläpp från industriverksamheter vid beräkning av kostnader för t.ex. en reningsutrustning. För att kunna jämföra nyttor och kostnader idag med framtiden, behövs en diskonteringsränta. Naturvårdsverket anser att en samhällsekonomisk diskonteringsränta på 3,5–4 procent ska användas och att diskonteringsräntan för kommande investering inte ska vara relaterad till företagets kostnader att låna pengar. I samma andetag säger man också företagsekonomisk diskonteringsränta inte ska användas i en samhällsekonomisk analys. Detta är ju i och för sig sant, men då bör också det omvända gälla, att man inte ska använda en samhällsekonomisk diskonteringsränta för ett företags investering, i alla fall inte utan motivering. Det finns heller ingen som helst förklaring till nivån på räntan¹. Med en lägre ränta blir det ju lättare att kräva att investeringen ska göras, tycks Naturvårdsverket resonera. I och för sig är nyttorna av en minska utsläpp samhälleliga men kostnader uppstår på företagsnivå. Att använda en samhällelig diskonteringsränta för att räkna på kostnader för en företagsinvestering ger ingen rimlighet. Den ska istället användas för att räkna på t.ex. samhälleliga infrastruktursatsningar.

Företagens kalkylränta/diskonteringsränta är den samma som alternativkostnad för kapitalet (dvs. kapitalägarens avkastningskrav) och denna sammanfaller endast med den samhälleliga givet att vissa villkor är uppfyllda; inga vinst- och/eller kapitalskatter, perfekt fungerande kapitalmarknad, samt noll risk eller osäkerhet. Inte ett enda av dessa villkor är uppfyllda. Den företagsekonomiska (t.ex. CAP²-modellen) kalkylräntan ligger snarare på 10–15 procent (beroende på företag, storlek på investering, risk och investeringens livslängd). I en bilaga till SSAB:s Prövotidsutredning U2–U8, och ändring av villkor 8c & 8d resonerar professor Runar Brännlund om kalkylräntor. Rapporten finns bilagd till remissvar och vi rekommenderar Naturvårdsverket att ta del av den. En av Brännlunds slutsatser är att korrigeringar av kalkylräntan i syfte att internalisera externa miljöeffekter leder till en ineffektiv resursallokering i allmänhet. Eventuella externa miljöeffekter ska internaliseras direkt via miljöregleringar, miljösubventioner eller miljöskatter.

Naturvårdsverkets uppfattning (ej utpekat som något NV anser, se sidan 69) är att den period som miljönyttan ska beräknas för, ska motsvara hela den tekniska livslängden för åtgärden i fråga. Man anser att företagets avskrivningstid på investeringen endast är en bokföringsteknisk åtgärd och som inte är relevant för rimlighetsbedömningen. Då kommer ju frågan om vad som är en teknisk livslängd och hur detta ska avgöras. Det beror på vilket hur maskinen nyttjas, hur den underhålls, beläggning mm. Detta är något som vare sig verksamhetsutövaren, leverantören eller domstolen vet.

Vägledningen ger intrycket att Naturvårdsverket, enkelt uttryckt, vill sätta så låg ränta som möjligt med längsta möjliga livslängd, för att visa att investeringen är rimlig. Naturvårdsverket anser (ej fetmarkerad, sidan 70) att för att kunna göra avvägningar mellan nyttor och kostnader är transparensen i beräkningarna och vilka faktorer som ingått i avvägningen avgörande. Myndigheterna måste kunna granska verksamhetsutövarens underlag och kunna bemöta eventuella synpunkter. Jernkontoret anser att det vore rimligt att Naturvårdsverket motiverar och förklarar val av kalkylränta och nivån på den samt vad man avser med teknisk livslängd. Naturvårdsverket avslutar kapitlet med en rad olika, utvalda, domar för att belysa rimlighetsavvägningen, sidorna 70–73. Hur dessa valts ut är oklart för läsaren. Inte heller är det klart vad i de olika domarna som ska illustrera det som Naturvårdsverket anser ska vara praxis.

I ett effektivt miljöarbete måste en analys av företagets samlade miljöpåverkan göras, inte utsläpp per utsläpp, sedan ska man bedöma vilka de mest relevanta aspekterna är och därefter fokusera på åtgärder för att hantera dem. En viktig komponent är här en rimlighetsavvägning om t.ex. vad som är BAT för det enskilda företaget, dvs. vad är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt³. Förslaget att prövningsmyndigheten ska använda en samhällsekonomisk kalkylränta som stöd i sina avvägningar ihop med oklara skrivningar vad gäller tekniska livslängd kommer nog bara leda till fler utredningar, förlängda tillståndsprocesser och i värsta fall investeringar med mindre total miljönytta.

Rimlighetsavvägningen ska göras av prövningsmyndigheten. Om detta hittills inte tydligt uttryckts i domarna, bör det rättas till det "vid källa" och inte gå omvägen via en vägledning från en av de deltagande parterna i domstol. Jernkontoret avstyrker Naturvårdsverket från att publicera vägledningen.

Vi hänvisa också till Svenskt Näringslivs remissvar som för en rad principiella resonemang om varför kap 2 i sig inte passar för vägledning som vi givetvis står bakom.

Jernkontoret

Bo-Erik Pers, verkställande direktör 

Eva Blixt, handläggare

Bilaga 1 Hur bestäms kalkylräntor? Runar Brännlund 2017-09-05  (pdf, 0,3 Mb)

Fotnoter:

1. Vi gissar här på att man valt och använda Trafikverkets diskonteringsränta för att räkna på samhällets investeringar i infrastruktur.

2. Capital Asset Pricing Model, Shape, 1964.

3. Definition i IED av bästa tillgängliga teknik: det mest effektiva och mest avancerade stadium vad gäller utvecklingen av verksamheten och tillverkningsmetoderna som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att utgöra grunden för gränsvärden för utsläpp och andra tillståndsvillkor och som har till syfte att hindra och, när detta inte är möjligt, minska utsläpp och påverkan på miljön som helhet. a) teknik: både den teknik som används och det sätt på vilket anläggningen utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas, b) tillgänglig: att tekniken ska ha utvecklats i sådan utsträckning att den kan tillämpas inom den berörda industribranschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt och med beaktande av kostnader och nytta, oavsett om tekniken tillämpas eller produceras inom den berörda medlemsstaten, förutsatt att den berörda verksamhetsutövaren på rimliga villkor kan få tillgång till den, c) bästa: den teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög allmän skyddsnivå för miljön som helhet.