Handbok för återvinning av avfall och Vägledning om undersökning av avfallets egenskaper

Remissvar till Naturvårdsverket, NV-05919-17
Jernkontorets diarienr: 34/20

 

Yttrande över Svar på Handbok för återvinning avfall Del 1 Vägledning om undersökning av avfallets egenskaper NV-05919-17

 

Sammanfattning

Ärendehanteringen runt användning av avfall för anläggningsändamål har blivit alltför krånglig. Först tre delredovisningar om allmänna regler i stället för tillstånd/anmälan, med en om avfall för anläggningsändamål (avsnitt 5.4 med fem bilagor och Bilaga 2) och parallellt kommer del 1 av 4 av Handbok för återvinning av avfall för anläggningsändamål. För en utomstående är det hart när omöjligt att följa (se Bild 1). Vägledningen är alltför detaljerad, komplicerad, svårläst, utan sidnummer och tydliga hänvisningar till vilket dokument man avser i den omfattande referenslistan. Delar av Jernkontorets remissvar är därför relevant för två remisser, eftersom dessa inte vare sig ska eller kan separeras.

Bild 1. Översikt av de olika ärendena

För att bidra till cirkulär ekonomi är det viktigt att säkerställa en ökad användning av avfall i anläggningsändamål. Kravnivåerna i de allmänna reglerna är för strikta och vägledningen för detaljerad, vilket leder till ökad deponering och att jungfruligt material kommer användas i stället. I början av föreliggande remiss står att företagen kommer göra vinster med att följa förslaget men samtidigt redovisas inte de ökade kostnaderna som kommer med omfattande krav på olika verifieringar av kompetens, tillräckliga fakta och överensstämmelseprovning.

Naturvårdsverket bör avvakta Miljödepartementets beslut om generella krav för användning av avfall för anläggningsändamål. Om absoluta ska-krav införs i lagstiftning är det tveksamt om handboken behövs. I annat fall bör Del 1 återremitteras i enlighet med det som bestämts om allmänna regler och inkomna remissynpunkter, med en rejäl omarbetning med konsekvensbedömda förslag. Våra kommentarer är relevanta också för remissen om allmänna regler och kommer därför att skickas till Miljödepartementet för kännedom.

 

Bakgrund och Jernkontorets förslag på fortsatt hantering

 

Bakgrund - missivet till föreliggande remiss

Del 1 undersökning av avfall som ska återvinnas i anläggningsändamål

NV har valt att dela upp den samlade vägledningen om återvinning av avfall i anläggningsarbeten i fyra delar. Detta gör att NV successivt kan publicera vägledning som också i ett längre tidsperspektiv blir lättare att uppdatera. Dessa fyra dokument kommer när samtliga dokument är klara att ersätta nu gällande handbok om återvinning av avfall i anläggningsarbeten, 2010:1. Nedan beskrivs de delar som kommer att uppdateras utöver den remitterad delvägledning.

Del 2 Lagstiftning och tolkning av centrala begrepp

Återvinning av avfall för anläggningsändamål omfattas dels av verksamhetsspecifika bestämmelser, dels av bestämmelser som är gemensamma med andra verksamheter. I detta dokument kommer Naturvårdsverket ta upp relevant lagstiftning tillsammans med Naturvårdsverkets tolkning kring några centrala begrepp med koppling till avfall och återvinning och hur dessa bör tillämpas i detta sammanhang. Tidplanen för detta arbete är att en första version ska kunna publiceras under den senare delen av 2020.

Del 3 Relevanta rättsfall

Detta dokument kommer innehålla en sammanställning av rättsfall som berör återvinning av avfall för anläggningsändamål. Sammanställningen, som delas upp i olika frågeställningar, kommer uppdateras i takt med att nya rättsfall tillkommer. Tidplanen för detta arbete är att en första version ska kunna publiceras under den senare delen av 2020.

Del 4 Miljö- och hälsomässigt lämplig återvinning

Bedömningen av miljö- och hälsorisker vid återvinning av avfall för anläggningsändamål kräver ingående kunskaper. I detta dokument kommer Naturvårdsverket vägleda kring vilka aspekter som bör beaktas och hur de ska användas i den bedömning som ska genomföras för att avgöra om återvinningen är att betrakta som lämplig. Då också prövningsnivån bestäms av föroreningsrisken att återvinna icke-farligt avfall enligt miljöprövningsförordningen (2013:512) ingår det också att i detta dokument förtydliga under vilka förutsättningar en verksamhet omfattas av anmälningsrespektive tillståndsplikt. Detta är den del som kräver störst arbetsinsatser då motsvarande vägledning inte är komplett i den gällande versionen av handboken. Frågorna är också av sådan art att det krävs en samordning med den vägledning Naturvårdsverket har för efterbehandling av förorenade områden. Som ett första steg i detta kommer vi under 2020 tillsammans med Statens Geotekniska Institut, SGI, och Sveriges Geologiska Undersökning, SGU, påbörja ett arbete att se över hur uppdaterad information om naturliga och nationella bakgrundshalter i mark påverkar beräkningen av vissa generella riktvärden för förorenad jord samt vissa haltnivåer i avfall för anläggningsändamål. Det går i dagsläget inte att ge någon ungefärlig tidsangivelse för när detta dokument är färdigställt för att skickas på extern remiss.

Avgränsningar

(Fetmarkeringarna är gjorda av Jernkontoret för att synliggöra en del av den problematik som lyfts i inledningen av remissvaret.)

Parallellt med arbetet rörande handboken och särskilt detta dokument har Naturvårdsverket på uppdrag av regeringen tagit fram förslag på allmänna regler för viss behandling av avfall. En av de verksamheter som Naturvårdsverket har föreslagit allmänna regler för är återvinning av avfall för anläggningsändamål. I regeringsuppdraget har Naturvårdsverket föreslagit ett antal specifika krav som ska säkerställa att avfall av jord, berg, betong, tegel och asfalt uppfyller vissa givna kvalitetskrav, inklusive krav om hur undersökningen ska genomföras. Dessa förslag har inte inarbetats i denna första version av vägledningen då regeringsuppdraget i sin helhet remitterats av regeringen. Samtliga myndigheter och aktörer som är berörda har getts möjlighet att svara på remissen. Vid utformningen av den vägledning som ges i denna remiss kommer Naturvårdsverket i ett senare skede ta hänsyn till de synpunkter som inkommit med anledning av regeringsuppdraget. Naturvårdsverket har valt att strukturera arbetet på detta sätt för att inte arbetet med handboken ska försenas ytterligare och för att nu kunna skicka ut detta vägledningsdokument på extern remiss enligt fastställd tidplan.

Jernkontorets förslag på fortsatt hantering

Vi förordar att Naturvårdsverket avvaktar Miljödepartementets beslut om att införa generella krav. Det är ju i dagsläget oklart om handboken ens kommer att behövas om kraven blir lagstadgade (se ska-kraven i bilaga 3 till kap 5.4). Det blir bara en massa onödigt dubbelarbetet annars. Om behovet kvarstår ska vägledningen återremitteras, uppdaterad i enlighet med det som bestämts om allmänna regler och inkomna remissvar. Förslagen bör konsekvensbedömas där både kostnader och vinster redovisas för verksamhetsutövare, men också för den samlade samhällsnyttan.

Det vore bra med ett omtag för kraven på testmetoderna för ballastmaterial. Analyserna på laboratorium sker av de finare fraktionerna i ett provmaterial med metoder som inte är anpassad för naturliga eller tillverkade mineral, vilket medför analyserade nivåer inte återspeglar de halter som faktiskt är tillgängliga för upptag i omgivande miljö från det ursprungliga materialet (lakningsvärde). Avfallet som ska användas, är oftast i en annan (grövre) fraktion i den tänkta applikationen och det bör vara för denna storlek man ska mäta eftersom det speglar verkligheten på ett bättre sätt. Naturvårdsverket bör också i det kommande arbete föreslå hur man kan sätta in sitt provresultat i en helhetsbedömning för att kunna nyttja analyserat material. Det är inte alltid en betydande risk att några enskilda parametrar överskrider ett riktvärde, detta måste bedömas i det enskilda fallet. Detta synsätt välkomnas som en del av Del 4 av Handboken [1].

Synpunkter på innehållet i remissen

Liten användarvänlighet och för många korsreferenser (som görs eller inte görs)

Denna remiss är alltför detaljerad, komplicerad, svårläst, till exempel finns inga sidnummer eller tydliga hänvisningar till vilket dokument man faktiskt avser i referenslistan. Dokumentet är också byråkratisk och baserad på oklara antagande. I en vägledning bör man skriva ut vad som gäller och inte bara brett peka på en referenslista med många rapporter, länkar och standarder, så att man måste gissa vilken som avses. En vägledning ska beskriva vad som är viktigt och sammanfattas, man ska inte själv behöva göra en utredning, eller göra egen sidnumrering.

Bilaga 3 till avsnitt 5.4. i generella reglerna och denna remiss är inte koherenta med varandra. I Bilaga 2 är det SKA-krav som gäller för de olika stegen, men i Del 1 framgår att detta är en vägledning om hur detta BÖR gå till [2]. Hur hänger dessa båda skrivningar ihop? Om allmänna regler införs, behövs en handbok då? Om det införs ska-krav i lagstiftningen blir inte en vägledande handboken överspelad? En annan otydlighet är att föreliggande remiss skriver i steg 6 att undersökningen av avfallet är viktigt NÄR tillsynsmyndigheten tar ställning till om återvinningen är lämplig eller inte. En rejäl undersökning tar flera veckor eller kanske månader, till omfattande kostnader. Sedan ska dokument skickas in och därefter en (upp till sex veckor?) väntan på svar från myndigheten. I valet av material för ett projekt blir det ju enklare för köparen/mottagaren att välja något annat än avfall, och för innehavaren är det enklare att deponera i stället. I de allmänna reglerna står det att tillsynsmyndigheter ska ges möjlighet att ta del av dokumentation om myndigheten begär de, vilket är en rimlig hållning för allmänna regler.

Konsekvensbedömning saknas

Naturvårdsverket menar att kraven på att undersöka avfallet ska vara minst som deponeringsdirektivets krav, vilket i sig är rimligt. Det framgår dock inte på vilka områden som man går extra långt i kraven jämfört med de krav som gäller för deponeringsdirektivet. Om man gör det allt för komplicerat och dyrt att säkerställa avfallets karaktär riskerar användbart material istället deponeras. Det är inte svårt att komma på fall där dessa procedurer är onödigt omfattande, till exempel för sprängsten och morän (utan påvisade sulfider) är det inte rimligt med laktester mm. Punkt 1–7 borde kunna uppfyllas med översiktliga beskrivningar eller annan procedur som inte kräver (alla) kemiska analyser och verifieringar.

Jernkontoret delar inte Naturvårdsverkets syn att kraven i denna remiss skulle skapa vinster utan att kostnaderna kommer öka. Naturvårdsverket redovisar inte uppkomna kostnader och tidsåtgång som uppkommer med konsultarvoden, mätning, tredjepartsprovning, screening planer och administration mm. Kravnivåerna (Bilaga 1 i kap. 5.4 om allmänna regler) är också viktiga för den föreliggande remissen eftersom det är mot dessa undersökning och jämförelser ska göras vid bland annat provtagning och mätosäkerheter.

Om tillräcklig information finns tillgänglig eller inte – hur vet man det?

Stålindustrin produceras en rad restprodukter (avfall och biprodukter) parallellt med stålproduktionen. Dessa hanteras dagligen och är väl kända. Dokumentet tar upp dessa flöden på några ställen men vägledningen verkar fokusera på andra avfall och projekt. Arbetet med att klassificera metallurgiska slagger har pågått i den gemensamma forskningen i över 15 år, där både lakning, åldringsförsök och testbäddar har använts. Naturvårdsverket säger också att man inte ska lita på industrins bedömningar utan om man ska köpa våra material ska man också göra överensstämmelseprovning. Svensk stålindustri har hanterat avfall och deponier under många år och anser oss ha kompetens (och tillstånd) för det.

Provtagning kräver “Erforderlig kompetens” – vad betyder det?

Man pekar brett mot behovet av ökad användning av tredjepartsverifieringar (konsulter) – både för att avgöra om tillräcklig information finns (avsnittet ovan) och om man är kompetent nog. Metallindustrin följer fastställda rutiner för att karaktärisera avfall på anläggningen. Provtagningsplan ansvarar verksamhetsutövaren för. Rättsosäkerhet och olika bedömning i olika delar av landet kan bli två konsekvenser om man börja göra som det beskrivs eftersom det är osäkerhet vad som krävs, med vilken kompetens och vilka test ska göras.

Det är också viktigt att ta hänsyn till att vissa avfall/avfallsegenskaper kan förändras över tid, skriver Naturvårdsverket, exempelvis avfall som utgörs av sulfidförande bergarter eller slagger (pga. kontakt med luft, oxidation och vittring). Här nämns slagger specifikt, men vad är det man avser? Stålindustrin har gjort åldringstester på forskningsnivå på en rad metallurgiska slagger (tillverkad mineral) men vet också hur man ska hantera en metallurgisk slagg för att den ska ha de rätta egenskaperna för en särskild applikation. De flesta slagger är dock biprodukter och uppfyller därmed produktlagstiftning och krav på CE märkning.

Olika analyser oorganiska ämnen [3]

Naturvårdsverket framför att kungsvattenlakning alltid ska väljas före totaluppslutning, med motiveringen att kungsvatten ger en bättre bild av vad som är tillgängligt för människa och miljö. Detta är ett märkligt påstående för analys görs lämpligen med totaluppslutning för att se vad materialet faktiskt innehåller. Vad gäller metaller i många material så ger kungsvatten och totalanalys ofta samma halter. Man verkar alltså redan i karakteriseringen väva in en svårbedömd riskanalys utan någon praktisk vägledning. När man tillämpar vägledningen finns risk att både kungsvattenlakning och totaluppslutning måste göras. Samtidigt finns det ingen vägledning om hur resultaten ska användas. Detta är inte ändamålsenligt och illustrerar att opreciserade antaganden har vävts in förslagen.

Man framför att diffusionstest helst inte ska användas för utlakningstest eftersom förhållanden (miljön) i det försöket inte motsvarar en deponi. Detta är en märkligt antagande ur flera synvinklar. Dels för att användningen av ett avfall (tex ballast) inte kan jämföras med deponering utan det är den avsedda användningen. Användningen av ett avfall görs för att avfallet bedömts lämpligt för den ifrågavarande användningen. Dels för att det i en deponi verkligen inte råder förhållanden som motsvarar skakförsök. Snarare råder förhållande likt kolonnförsök i både deponier och i olika anläggningar.

Angående “Naturvårdsverket anser dock inte att de standardiserade laktesterna som finns framtagna för avfall är lämpliga att använda på utvinningsavfall i syfte att fastställa lakvattnets kemiska sammansättning över tid”. Detta är att krångla till eftersom det redan finns tester för att bedöma surhetsbildning (förekomst av sulfidmineral, ABA test mm). Har man tex påvisat att det inte finns sulfider i ett material så är det troligen gott nog, då behövs inga ytterligare analyser. Dessa bedömningar tillämpas i både ballast- och gruvbranschen.

Mätosäkerhet och gränsvärden [4]

Naturvårdsverket skriver att "förutsatt att ackrediterade och validerade metoder används bör mätosäkerheten generellt sett vara tillräckligt liten för att i den praktiska tillämpningen inte ha någon egentlig betydelse". Men mätosäkerheten kan i praktiken vara ganska stor på ett laboratorium varför det är av vikt att man inte enbart fattar sina beslut på över eller underskridande av enskilda värden. Samtidigt framgår att man ska klara ett gränsvärde med mätosäkerheten inräknas. Gränsvärden i de allmänna reglerna är så lågt satta att få material klarar dem och vissa, såsom totalhalter, är inte relevanta för att kunna mäta miljöpåverkan.

 

Jernkontoret

Bo-Erik Pers, verkställande direktör 

Eva Blixt, handläggare

 

[1] Dessa frågor kommer att utvecklas mer i remissen om Allmänna regler, JK 25/20, 19 juni.

[2] Hade det funnits sidnummer hade vi skrivit ut detta, men det står i Syfte och Innehåll.

[3] Remissvaret i denna remiss är också relevant för avsnitt 5.4 i RU-remissen.

[4] Se not 1