Nytt regelverk för handel med utsläppsrätter

Jernkontoret anser att ändringsdirektivet för tydlighetens skull bör införas i en särskild lag om handel med utsläppsrätter samt att enbart de justeringar som krävs av ändringsdirektivet införs. Namnet bör även i framtiden var vara det nu gällande: "handel med utsläppsrätter". Jernkontoret avstyrker förslaget att införa bestämmelserna i miljöbalken.

Remissvar till miljödepartementet, M2020/00083/R
Jernkontorets D-nr 05/20

Yttrande över Nytt regelverk för handel med utsläppsrätter, M2020/00083/R

Sammanfattning

Jernkontoret anser att ändringsdirektivet för tydlighetens skull bör införas i en särskild lag om handel med utsläppsrätter samt att enbart de justeringar som krävs av ändringsdirektivet införs. Namnet bör ändras tillbaka till den nu gällande lydelsen "handel med utsläppsrätter" för att inte skapa osäkerhet, utan peka på det faktiska innehållet i lagen.

Jernkontoret avstyrker förslaget att införa bestämmelserna i miljöbalken. Handelssystemet och miljöbalken bygger på olika logiker som inte är förenliga, och det saknas i underlaget dessutom en djupare konsekvensanalys av det förhållandet. Eftersom handelssystemet i huvudsak styrs av EU-rätten, finns inget behov av att samordna regelverket med miljöbalken.

Bakgrund

Ändringsdirektivet (hänvisning) för EU ETS ska införlivas i svensk rätt inför den fjärde handelsperioden som börjar år 2021. För detta har miljödepartementet utsänt förslag till genomförande i två kompletterande promemorior.

Ett nytt regelverk för handel med utsläppsrätter i miljöbalken

Jernkontoret avstyrker förslaget om att införa regelverket om handel med utsläppsrätter i miljöbalken. Handelssystemet och miljöbalken bygger på olika logiker som inte är förenliga, och det saknas i underlaget dessutom en djupare konsekvensanalys av det förhållandet. Eftersom handelssystemet i huvudsak styrs av EU-rätten, finns inget behov av att samordna regelverket med miljöbalken.

Så som även Svenskt Näringsliv har framfört i sitt svar på den här remissen, skulle ett införande av lagtexten i miljöbalken riskera att ändra tolkningen av den och därmed strida mot intentionerna med utsläppshandelsdirektivet. Handelslagstiftningen ska inte alls innefatta någon prövning av verksamhetens miljöpåverkan, vilket regelverket i miljöbalken är uppbyggt för att hantera. Som flera remissinstanser har påpekat är konsekvenserna av detta inte tillräckligt utredda och redovisade för att ett genomförande av förslaget ska vara försvarbart.

En ny lag om handeln med utsläppsrätter

En separat lag för handeln med utsläppsrätter är enligt Jernkontoret den nödvändiga lösningen. Det är rimligt att, som det föreslås i promemorian, hålla lagen kortfattad och föra den mesta delen av regleringen till förordning och föreskrifter. Det är en bra ordning, även utifrån det faktum att regelverket i EU är föränderligt och kommer att kräva anpassning.

En viktig anledning till att hålla regelverket kring ETS till en separat lag är tydligheten. För handelssystemets funktion, och för de aktörer som deltar där, är det avgörande att alla som är inblandade i frågor om företagens utsläpp av växthusgaser enkelt kan avgöra vad som är vad och inte riskera att blanda ihop frågor. Det råder redan idag osäkerhet bland vissa länsstyrelser om vad som är vad i deras roll som tillsynsmyndighet. Förutom de juridiska anledningarna till att lagstiftningen inte bör inkluderas i miljöbalken är detta ett starkt argument för en separat lagstiftning. Frågor som rör handeln med utsläppsrätter ska inte blandas ihop med frågor om miljötillstånd eller andra miljöfrågor.

Nära knutet till ovanstående diskussion är namnet på föreslagen lag. Jernkontoret anser att tidigare namn på lagen bör behållas, dvs "Lagen om handel med utsläppsrätter". Föreslaget namn, "Utsläpp av växthusgaser", blir alltför brett och odefinierat utifrån att innehållet av lagen fortsatt hanterar det specifika regelsystemet kring handel med utsläppsrätter. Ett argument som framförs för att ändra lagens namn är för att anpassa sig till möjligheterna som ges av artikel 6 i Parisavtalet om samarbeten mellan länder. Sådana verktyg för samarbeten har även funnits tillgängliga under Kyotoavtalet, och har kunnat hanteras tidigare utan bekymmer.

Specifika synpunkter på förslaget till ny lag

1 § Syftet med lagen
Syftet med lagen bör uttryckas på samma sätt som i nu gällande lagstiftning ("Genom lagen regleras förutsättningarna för handel med rätt att släppa ut växthusgaser") för enkelhetens skull och för att öka tydligheten om omfattningen av lagen. Den i promemorian föreslagna lydelsen omfattar långt fler åtgärder och möjliga styrmedel än vad innehållet i lagen beskriver och bör begränsas till, dvs handeln med utsläppsrätter enligt EU-ETS.

§ 11 Om återkallande av tillstånd
Denna paragraf (som även återfinns som § 5a, kap. 24 i förslaget till att införa regelverket i miljöbalken), är svår att förstå nödvändigheten och betydelsen av. Att den tidigare lydelsen inte längre är relevant är beskrivet i promemorian, men varför den här den nya formuleringen är nödvändig går helt klart att ifrågasätta. Man kan fråga sig vilka förpliktelser för medlemskapet i EU det är som ska kunna ligga till grund för en ändring eller återkallelse av tillstånd. Det öppnar upp för en godtycklig bedömning som riskerar att gå utanför den förutsägbarhet och trygghet som är grunden och logiken bakom systemet för handel med utsläppsrätter. Jernkontoret motsätter sig därför den här lydelsen.

13 § Anmälan av ändringar
Formuleringen är med sin hänvisning till ändringar som avser "verksamheten" oklar. Motsvarande paragraf (§ 10) i förslaget till nytt kapitel 12 i miljöbalken hänvisar till "anläggningen". Det är tydligare formulerat och bör användas i 13 § i lagen.

Specifik synpunkt på förslaget till ny förordning

3 § Vad ett tillstånd får omfatta
Jernkontoret välkomnar möjligheten som nu öppnas för en verksamhetsutövare att ha ett tillstånd som berör fler verksamhetsutövare. Detsamma gäller det gemensamma ansvar för verifiering som formuleras i samma paragraf. Det underlättar administrationen och handhavande i de fall detta blir applicerbart.