Tolkning av centrala begrepp vid massor. Del 2 Handboken

Remissvar till Naturvårdsverket, NV-05919-17
Jernkontorets diarienummerr: 15/21

Yttrande över Tolkning av centrala begrepp vid massor Del 2 Handboken NV-05919-17

Sammanfattning

Jernkontorets huvudsakliga invändning mot Naturvårdsverkets tolkningar rör ordvalet "restprodukter som är oavsiktligt framställda" eftersom det förvirrar mer än det hjälper. Stålindustrins restprodukter är alltid avsiktligt framställda (biprodukter och avfall) vilket framgår av Stålindustrin gör mer än stål – En handbok för restprodukter 2018. Ordet oavsiktligt blir orimligt i relation till biproduktsparagrafen som inleds med att en biprodukt är något "som uppkommit i en produktionsprocess där huvudsyftet inte är att producera ämnet eller föremålet" och fortsätter med det tredje kriteriet att ämnet eller föremålet har producerats som en integrerad del av produktionsprocessen. Har det uppkommit i en produktionsprocess som en integrerad del i processen är det högst avsiktligt. Vi föreslår att därför att detta ord stryks på samtliga ställen, i texter och i beslutsträd. Dokumentet bör också kompletteras med text för varje biproduktkriterium liknande det är gjorts för EOW, och vi ger ett exempel på detta från stålindustrin.

Precis som Naturvårdsverket själva påpekar (sidan 16) har handboken tillämpats på fel områden och lett till minskad återvinning. För att undvika fortsatta missförstånd hur den och dess värden ska användas, föreslår vi att den stryks som vägledande dokument, revideringen avslutas och att arbetet fokuserar på regeringsuppdraget om massor.

Ordval och definitioner

För själva promemorian är det framförallt texten om biprodukter (och restprodukter) som behöver ses över. För Jernkontorets medlemmar är ordvalet restprodukter som är oavsiktligt framställd mycket problematiska (t.ex. sidan 8 i Figur 1 och i t.ex. Fall 1 samt löptexter). Ordvalet förvirrar mer än det hjälper. I båda fallen, för stålindustri och gruva är restprodukterna verkligen avsiktligt framställda, bergkross i utvinningsindustri för att producera mineral och metallurgisk slagg för att samla upp oönskade ämnen från råmaterialet/järnråvaran och på så sätt förädla råvaran.

Ordet oavsiktligt blir också orimligt i relation biproduktsparagrafen som inleds med att en biprodukt är något "som uppkommit i en produktionsprocess där huvudsyftet inte är att producera ämnet eller föremålet" och fortsätter med det tredje kriteriet att ämnet eller föremålet har producerats som en integrerad del av produktionsprocessen. Om något uppkommit i en produktionsprocess som en integrerad del i processen är det ju högst avsiktligt. I avsnittet nedan om producerade restprodukter ges ett ingående exempel på detta. Även om ordet oavsiktlig skulle finns i några från numera ganska gamla EU-domarna leder detta ord tanken fel.
Vi föreslår att ordet stryks på samtliga ställen, i texter och i beslutsträd.

På samma sätt rör man till begreppen under Fall 2 om restprodukter för massor i t.ex. infrastrukturprojekt på sidan 11 i sammanhanget om massor och jordar. Vi tror att Naturvårdsverket menar att det inte är att beakta som biprodukter och inte restprodukter. Ordet restprodukt omfattar ju biprodukter och avfall och man "slipper" den legala definitionen när man använder det ordet. Att det uppkommer en rest vid tunneldrivning är ju helt klart, men frågan är hur man ska se på det. För att få fart på nyttiggörandet kanske ett sätt är att ompröva gamla domar och fundera över vad begreppet produktionsprocess skulle kunna betyda för att öka cirkulär ekonomi. Helt klart är ju att man producerar en tunnel, och på samma sätt att man verkligen vill göra sig av med berget – annars blir det ju ingen tunnel. Men eftersom detta berg är samma berg som bergskross blir de legala strikta tolkningarna ett hinder. Det finns inte heller någon definition av anläggningsändamål eller massor.

I texten om avfall och avfallshierarkin saknas första steget som finns i EU-lagstiftningen, förhindra uppkomst av avfall. Ju mer uppkomst av avfall kan förhindras desto bättre, eftersom det är mindre att hantera. Ett sätt är just biproduktsvägen eftersom detta minska uppkomst av avfall (det blir ju en produkt i stället), se vidare Bild 1. Det är otroligt viktigt för oss att EU-lagstiftningen presenteras korrekt och att NV vägleder så att det blir mer användning av sekundära material (avfall och biprodukter) som uppstår parallellt med olika industriprocesser och inte mindre.

Producerade restprodukter - stålindustrins tillverkade mineral (slagg)

I exemplet nedan ligger fokus på stålindustrins metallurgiska slagger, som är tillverkade mineraler parallellt med att man producerar råstål. Stålindustrins arbete med restprodukter finns mer utvecklat i Jernkontorets publikation Stålindustrin gör mer än stål, Handbok för restprodukter 2018, då med den tidigare svenska tolkningen av biproduktsartikeln. Nedan görs denna analys ånyo (Avsnittet Avfall eller biprodukt?) men nu i relation till den äntligen korrekt genomförda biproduktsartikeln i svensk lagstiftning år 2020.

Parallellt med tillverkningen av järn- och stålprodukter produceras restprodukter (slagg, stoft, slam) och mängderna följer i princip producerad mängd stål. Därför blir dessa framförallt konjunkturberoende. Av den blå stapeln i diagrammet är det framförallt tillverkade mineraler som är den största posten (metallurgiska slagger) Totalt produceras cirka 1,3 miljoner ton olika sorters slagg hos järn- och stålverken årligen. Denna produktion fördelas på en rad olika slaggtyper och de största mängderna, över 70 procent, kom från den malmbaserade tillverkningen i masugn och LD-konverter. Mängden producerad slagg följer mängden producerat stål.

Diagram 1. Totala mängden råstål (grå staplar) och restprodukter (blå staplar) från svensk järn- och stålindustri

Slagg är en styrd aktiv komponent i de metallurgiska processerna som bidrar till att ge stålet önskade egenskaper och ta bort oönskade ämnen från järnråvaran. Slaggens kemiska sammansättning bestäms av vilka råvaror som används samt hur processen körs. De råvaror som styr slaggens sammansättning är slaggbildare, järnråvaror och legeringsämnen. Tillsatserna av alla dessa råvaror är noggrant styrda enligt recept varför metallurgiska slagger normalt har konstanta egenskaper. Utöver detta har slaggen bl.a. till uppgift att förbättra energiöverföringen till stålsmältan och att skydda ugnens infodring.

Bild 1. Övergripande processteg och produktifiering av en slagg

Tillverkning av slagg görs på olika sätt på olika anläggningar. Figuren ovan visar vilka delmoment som kan ingå, även om inte alla förlopp ser exakt likadana ut. Först tillsätts råvaror som smälts i olika metallurgiska processer. Under slaggtömning kan vatten spridas över slaggen för snabbare kylning, t.ex. för masugnsslagg bidrar det till att ge slaggen cementegenskaper. Efter den metallurgiska processen innehåller slaggen rester av stål. För att tillvarata metallvärden (järn och legeringselement) är det vanligt med olika typer av metallutvinning i slagghanteringskedjan (magnetisk eller gravimetrisk). Ofta behöver slaggen lagras en viss tid för att säkerställa volymsstabilitet innan den så småningom ska användas. I ett sista, ofta separat, processteg sker produktifieringen som ser olika ut beroende på användningsområde. I det här steget sker produktkontroll, grunden för CE-märkning, enligt tillämpliga normer, t.ex. för ballast, där det finns en rad olika standarder.

Biprodukt eller avfall? En analys av biproduktsartikelns olika kriterier

För att säkerställa att stålindustrins restprodukter kommer till användning där de bidrar med störst samhällsnytta har ett omfattande branschgemensamt arbete genomförts, där också varje företag, material för material, har avgjort om materialet är en biprodukt eller ett avfall. Eftersom det är varje innehavare av ett material som ska göra avfalls- och biproduktstestet, kan företagen skilja sig åt i sina bedömningar av samma sorts material. Det är innehavaren som avgör om det är ett avfall eller inte. Om en tillsynsmyndighet inte delar denna syn ska ett föreläggande skrivas, vilket kan, överklagas till Mark- och miljödomstolen.

Arbetsgången för varje enskilt material och företag görs enligt följande:

1. Innehavare av ett material avgör enligt avfallsdefinitionen om detta är ett avfall eller inte. Om innehavaren vill göra sig av med (eller måste p.g.a. lagkrav) materialet, är det ett avfall "avfallstestet". Möjliga alternativ är då EOW, återvinning eller deponering. Om inte ett avfall, görs nästa test.
2. Innehavaren måste därefter ta ställning till om materialet klarar "biproduktstestet" (de fyra kriterier som finns i avfallsdirektivet, artikel 5) dvs. ska användas och det finns en marknad, producerat medvetet med normal industriell praxis och är lagligt.
3. Om även detta test klaras på samtliga punkter, måste materialet uppfylla produktlagstiftning, Byggproduktförordning och vara registrerat i REACH.
4. Om materialet används i en byggkonstruktion ska det också vara CE-märkt.
5. Uppfyllandet av andra standarder.

Miljöbalken (MB) 15 kap. Avfall Definitioner – uppdaterat sedan 2020

1 § Med avfall avses i denna balk varje ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.

Ett ämne eller föremål som uppkommit i en produktionsprocess där huvudsyftet inte är att producera ämnet eller föremålet ska anses vara en biprodukt i stället för avfall, om

1. det är säkerställt att ämnet eller föremålet kommer att fortsätta användas,

2. ämnet eller föremålet kan användas direkt utan någon annan bearbetning än den bearbetning som är normal i industriell praxis,

3. ämnet eller föremålet har producerats som en integrerad del av produktionsprocessen, och

4. den användning som avses i 1 inte strider mot lag eller annan författning och inte leder till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa. Lag (2020:601).

Nedan ges ett exempel för en ljusbågsugnsslagg som ska användas i asfalt – slaggasfalt – steg för steg i relation till skrivningarna i lagstiftningen.

Inledningen av paragrafen och Kriterium 3 avsiktligt producerad ihop med

I en tillverkningsprocess (stål) är inte huvudsyftet att producera ämnet eller föremålet (slaggen). Huvudsyften för ett stålverk är att producera stål men där slagg är den aktiva komponenten i de metallurgiska processerna som ger stålet önskade egenskaper. Man tillsätter bl,a. slaggbildare för att avsiktligen få till en fungerande smälta. Mängden producerad slagg följer i princip mängden producerat stål, dvs. det är en helt integrerad process, se Diagram 1. Sammansättning, funktion och mängd beror på vilka råvaror som använts, i vilken process slaggen används och vilken typ av järn eller stål som tillverkas. Gemensamt för samtliga slaggtyper är att dessa, genom kemiska jämvikter, används för att skapa önskad kvalité på stål och slagg.

Kriterium 1 Är säkerställt att det kommer fortsätta användas dvs. att det finns en marknad för biprodukten

Det finns många exempel på rondeller och andra vägavsnitt där ljusbågsugnsslagg till ballast i asfalt används.

Kriterium 2 Kan användas direkt utan någon annan bearbetning än den bearbetning som är normal industriell praxis

Efter att slagg och stål har tappats från ugnen hanteras slaggen vidare och denna process ser olika ut på olika företag, se tidigare figur. Slaggen mals/krossas i önskvärda storlekar på samma sätt som ett primärt material (bergkross), dvs. normal industriell praxis.

Kriterium 4 Användning som avses i 1 inte strider mot lag eller annan författning och inte leder till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa. Lag (2020:601).

Ex på inte strider mot lagstiftning eller annan författning

REACH
För att sättas på marknaden krävs registrering i REACH. I arbetet säkerställs miljö- och hälsoaspekter för de material som registrerats för applikationer de ska användas i. I de undersökningar som är gjorda har inga farliga egenskaper dokumenterats för slaggen och den har således endast ett informationsdatablad.

Byggproduktförordningen
Förordningens krav på CE-märkning uppfylls genom en certifiering enligt aktuell ballaststandard.

Leder inte till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa?

Nej, tvärtom om. Ökad användning av slagg i asfalt leder till minskad användning av primära material (bergkross). Materialets goda beständighet ger möjlighet till tunnare asfaltslager. Goda vidhäftning mellan slagg och bitumen kräver mindre mängd av bitumen och vidhäftningsmedel och minskar kostnader och miljöpåverkan. Vidhäftningen ger också en bullerreducerande asfalt. En mer beständig väg med slagg kräver mindre frekvent underhåll, färre omläggningar, ger längre livslängd och lägre underhållskostnader. Slagger har många olika användningsområden och det är självklart så att innehavaren av ett material har till ansvar att säkerställa att användningen är säker för de användningsområdens som angetts.

Övriga delar i revideringen av Handboken och helhetstänkande

Vi anser fortfarande att det nödvändigt att stryka domen som handlar om frågan om tillståndsgiven mängd biprodukt (Hyttsten) som finns i Del 3 Rättsfallsremissen. Domen passar bättre i Del 2 remissen som ju handlar om biprodukter. Oavsett var den placeras måste dock Naturvårdsverkets tolkningar av domen omformuleras så den blir korrekt (se tidigare remissvar, Diarienummer JK 89/20).

Föreliggande remiss i handboksrevideringen, Del 2 av 4, har blivit uppdelad i två delar och det är oklart när den andra delen av del 2 kommer liksom när del 4 ska komma och vi vet inte riktig vad som händer med del 1 och 3. Denna remiss har namnet Tolkning av centrala begrepp vid hantering av massor Naturvårdsverkets vägledning om masshantering och återvinning av avfall för anläggningsändamål. Detta är förvirrande lika namnet på det nya regeringsuppdraget och dessa parallella arbeten hänger ju ihop, i alla fall för verksamhetsutövaren. Det är inte ett effektivt arbetssätt för att ta fram användbara regelverk eller samlade konsekvensanalyser. Risken är att resultatet blir så splittrat och snårigt att verksamhetsutövaren kommer att tvingas in i ett ineffektivt regelverk (lindrigt) eller få det svårt att efterleva det (illa).

Naturvårdsverkets föreslag till allmänna reglerna för u-verksamheter har remissats och Miljödepartementet går inte vidare med detta förslag utan gör dem anmälnings- eller tillståndspliktiga i stället (se tidigare remissvar, Diarienummer JK 03/21). Detta innebär att Sverige inte längre har någon oreglerad avfallsverksamhet, så kallad u-verksamhet. Därmed minskar behovet ytterligare av handboken eftersom man inte längre behöver definiera vad som är mindre än ringa risk är och fri användning av avfall. Jernkontoret föreslår därför att handboken nu skrotas och det pågående revideringsarbetet i fyra delar avslutas och relevanta delar lyfts in i det nya regeringsuppdraget (se tidigare remissvar Diarienummer JK 16/21).

Jernkontoret

Bo-Erik Pers, verkställande direktör 

Eva Blixt, handläggare