Grundläggande om riskbedömning och utgångspunkter för hållbar masshantering, del 1

Remissvar till Naturvårdsverket
NV-05919-17 

Jernkontorets diarienummer: 23/23

Yttrande över Remiss Grundläggande om riskbedömning och utgångspunkter för hållbar masshantering del 1 (NV-05919-17)

Sammanfattning

Jernkontoret måste upprepa tidigare kritik att revideringen av handboken görs i så många delar att det blir omöjligt att bedöma helheten. Del 4 (Del 1 Miljö- och hälsomässigt lämplig återvinning) delas in i flera delar utan att det framgår hur många delar det blir och vad innehållet blir. För att bedöma remissen behöver vi veta om Naturvårdsverkets gällande framtagna nivåvärden för mindre än ringa risk utarbetade anpassade metodik (NV handbok 2010) kommer att kvarstå. Jernkontoret menar att nivåvärdena inte ska vara utgångspunkten i den riskbedömning som ska göras för att öka återvinningen av avfall för anläggningsändamål eller ökad användning av biprodukter. Nivåer för mindre än ringa risk, för "fri" användning av avfall utan anmälan eller tillstånd, U-verksamheter, kommer att fasas ut och nivåvärdena har därmed tjänat ut sin roll. Ska det ingå värden behöver lakningsvärdena justeras så de balanserar resurseffektivt med giftfritt och totalhalterna bör strykas. Flera gånger nämns att riskbedömningsmetoder ska användas. Detta beskrivs som risk för negativa konsekvenser för miljö/hälsa multiplicerat med sannolikheten för att något faktiskt ska inträffa. Vägledningen bör handla om sannolikheten för att negativa konsekvenser faktiskt uppstår, vilket beror på vilket material, i vilken applikation och på vilken plats materialet ska användas. Vi avråder publicering av Del 1 i föreliggande form.

Bakgrund

Föreliggande remiss utgör en del av den vägledning Naturvårdsverket tar fram inom masshanteringsområdet och för återvinning av avfall i anläggningsändamål. Man har valt att dela upp den samlade vägledningen om masshantering och återvinning av avfall i anläggningsarbeten i fyra delar. I missivet till remissen (text från missiv/remiss är kursiverade genomgående i remissvaret) framgår följande:

Dessa fyra dokument kommer när samtliga dokument är klara att ersätta nu gällande handbok om återvinning av avfall i anläggningsarbeten, 2010:1. De delar som är publicerade eller under framtagande anges nedan. Den del som är markerad med en ruta är den del som är aktuell för denna remiss.

Undersökning av avfallets kvalitet
Publicerad juni 2021. Uppdateras löpande i takt med att ny kunskap tillkommer. Version 3 publicerad januari 2023.

Relevanta rättsfall, sammanställning av rättspraxis
Publicerad mars 2021. Under uppdatering.

Lagstiftning och tolkning av centrala begrepp
- Tolkning av centrala begrepp publicerad april 2023.
- Lagstiftning. Remitteras först efter att regeringen tagit ställning till NV lagförslag inom detta område (Regeringsuppdraget om hanteringen av schaktmassor och annat naturligt förekommande material som kan användas för anläggningsändamål. NV-01151-21.)

Miljö- och hälsomässigt lämplig återvinning Del 1 Riskbedömning vid hantering och användning av massor för anläggningsändamål är komplext. Avvägning mellan olika mål behöver ofta göras och det är inte alltid tydligt hur bedömningar och avvägningar ska göras. För att lägga en bra grund för det fortsatta arbetet har Naturvårdsverket tagit fram ett antal utgångpunkter för masshantering. Dessa utgångspunkter uttrycker ett antal huvudprinciper som visar på hur miljölagstiftningen bör tillämpas och hur olika intressen kan jämkas samman vid en bedömning av vad som utgör miljö- och hälsomässigt lämplig återvinning och användning av massor. Dokumentet utgör det första av flera dokument som avser vägleda om riskbedömning.

Jernkontoret måste här upprepa tidigare kritik att revideringen av handboken görs i så många delar att det blir omöjligt att bedöma helheten. Del 4 delas in flera delar utan att det framgår hur många delar det kommer att bli och vad som ska ingå i dessa.

Naturvårdsverkets skriver att vägledningen handlar om massor som kan uppstå i olika typer av verksamheter och processer, och bestå av olika slags material såsom till exempel uppgrävd jord (s.k. jord- och schaktmassor), krossat berg, uppriven asfalt, muddermassor, askor, slagger etcetera Gemensamt för dessa massor är att de har potential att användas i anläggningsändamål. Massor är under vissa omständigheter att betrakta som avfall, medan de i andra fall kan hanteras som produkter. Jernkontoret tycker ändå inte det är helt tydligt vad som ingår. Ingår uppgrävda massor innanför grindarna på anläggningen eller inte?

Avfall eller produkt – ska behandlas lika eller?

Vägledningen är framtagen för riskbedömning av massor inför återvinning i anläggningsarbeten och kan tillämpas på verksamheter som är anmälnings- eller tillståndspliktiga. Vägledningen är inte tänkt att användas för riskbedömning av massor och avfall som inte används i anläggningsändamål. Vägledningen utgår från de kunskapskrav som finns på verksamhetsutövare i 2 kap. 2 § miljöbalken samt relevanta krav enligt avfallsförordningen (2020:614). Eftersom 2 kap. 2 § miljöbalken gäller generellt, kan delar av vägledningen vara användbar också för riskbedömning av sådana massor och material som inte utgör avfall, då materialets påverkan på människors hälsa och miljön ska bedömas.

Det finns en rad otydligheter i hur ramdirektivet för avfall tolkas och beskrivs. Ordet återvinning är bara relevant att använda när man avser avfall. Om det är en biprodukt eller en produkt, så handlar det om att använda massor, inte återvinna. Detta måste justeras rakt igenom hela vägledningen. Även rubriken på remissen måste ändras då den heter Miljö- och hälsomässigt lämplig återvinning Del 1. Givet att användning av massor (biprodukter) ingår.

I inledningen av remissen diskuteras kriterier för när avfall upphör att vara avfall: "Att användningen av ämnet eller föremålet inte leder till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljön." Om man har uppfyllt alla kraven för att det inte är ett avfall - varför ska företagen riskbedöma produkten, som det faktiskt blir när avfall upphör att vara avfall enligt detta dokument? Det är någon slags rundgång i vägledningen.  

Inför återvinning av avfall för anläggningsändamål behöver en riskbedömning först genomföras för att avgöra vilken prövningsnivå som gäller. Här begränsas vägledningen till avfall och har inget resonemang om vad som gäller för användning av (bi)produkter. Naturvårdsverket fortsätter; i detta sammanhang ska begreppen mindre än ringa risk, ringa risk, eller inte endast ringa risk användas. Grunderna är desamma, oavsett om syftet med riskbedömningen är att bedöma vilken prövningsnivå som gäller, eller för att bedöma om en åtgärd kan tillåtas. Men för att använda massor som är (bi)produkter behövs inte avgöras vilken prövningsnivå som ska användas.

För att kunna bedöma del 1 behöver vi veta vilka nivåvärden som ska användas i de kommande delarna av vägledning. Kommer Naturvårdsverkets framtagna nivåvärde för mindre än ringa risk utarbetade anpassade metodik (NV handbok 2010) att kvarstå? Jernkontoret menar att nivåvärdena inte ska vara utgångspunkten i den riskbedömning som ska göras för att öka återvinningen av avfall för anläggningsändamål men inte heller för användning av biprodukter.

Under kapitel 4 föreslås samma bedömningsgrunder oavsett om det är avfall eller produkt. På sidan 10 framgår att Naturvårdsverkets grundläggande synsätt är att det generellt sett alltid behöver göras en riskbedömning av avfall/produkt som ska användas för anläggningsändamål men att detta också kan gälla massor som inte utgör avfall. Då det är mycket mer omfattande tester för (bi)produkterna redan idag, eftersom de omfattas av REACH-registrering, jämfört med de produkter som är undantagna REACH-registrering såsom naturliga mineral och avfall så ställer vi oss undrande till vilka ytterligare krav som tillsynsmyndigheterna då kan ställa på testning för de massor vi ser som avfall eller naturliga mineral.

Gällande konsekvenser för miljön spelar klassningen som avfall eller produkt ingen roll skriver Naturvårdsverket. Produktifiering ger med detta synsätt således ingen möjlighet att direkt sätta tillverkade mineraler (metallurgiska slagger som uppfyller alla fyra biproduktskriterierna) på marknaden i form av material för anläggningsändamål. Är det i paritet med det som krävs i byggproduktförordningen och den revidering som görs på området? Är Boverket, Kemikalieinspektionen och andra relevanta myndigheter införstådda med denna sorts ingrepp i produktlagstiftningen?

Jernkontoret föreslår att Naturvårdsverket tydligt delar upp vägledning vad som gäller för avfall och återvinning av det och användning av biprodukter. Inledningen kan tydliggöra att vägledningen gäller både avfall och naturliga bergarter samt (bi)produkter, men sen behöver det delas upp olika avsnitt, eftersom det behövs inte tas reda på prövningsnivå för användning av avfall när det avser användning av produkter, och inte heller behöver avfallets kvalitet undersökas om det är en produkt. Detta är exempel på vad som behöver tydliggöras i vägledningen för den ska bidra till de kloka målformuleringarna från uppdraget om massor.

Riskbedömning och metoder för detta

Att inte utsätta människor eller miljön för risker är en grundläggande princip i miljölagstiftningen. Att helt undvika risk är omöjligt, men riskerna ska hållas på en acceptabel nivå. Naturvårdsverket anser därför att riskbaserade metoder bör därmed användas för bedömningar av hur material kan användas. Minst samma skyddsnivåer som de som används vid bedömningar av förorenade områden och i andra liknande sammanhang bör tillämpas. Exempelvis brukar ett tolerabelt dagligt intag som motsvarar ett extra cancerfall per 100 000 exponerade under en livstid användas som en acceptabel nivå i olika sammanhang där exponering för kemiska ämnen riskbedöms. Det är dock viktigt att ha i åtanke att en skyddsnivå, till exempel ett ytvattenkriterium eller en dricksvattennorm, inte är en nivå som en verksamhet får förorena upp till.  

Flera gånger nämns att riskbedömningsmetoder ska användas. Detta beskrivs på sidan 10 som risk för negativa konsekvenser för miljö/hälsa multiplicerat med sannolikheten för att något faktiskt ska inträffa. Vägledningen bör handla sannolikheten för att negativa konsekvenser faktiskt uppstår, vilket beror på vilket material, i vilken applikation och på vilken plats materialet ska användas.

Naturvårdsverket skriver att en viktig utgångspunkt i tillsynsmyndigheters handläggning av ärenden rörande masshantering är att bedöma om återvinning av avfall för anläggningsändamål omfattas av anmälan eller tillståndsplikt. Föroreningsrisken är avgörande för prövningsnivåerna mindre än ringa, ringa, eller inte endast ringa risk. För att bedöma riskerna vid återvinning och användning av massor i anläggningsändamål har Naturvårdsverket vid framtagande av nivåvärdena för mindre än ringa risk utarbetat en anpassad metodik, som bland annat tar större hänsyn till att egenskaperna hos massor som används i anläggningsändamål varierar mer, exempelvis avseende deras lakbarhet. Oavsett om denna eller exempelvis beräkningsmetodiken för förorenade områden används för att göra en platsspecifik bedömning, så behöver alla relevanta risker och faktorer tas omhand.

Metodiken som här avses, tror vi, är de värden som satts i Handboken och att man ska jämföra med dessa. Men det är ju inte en riskbedömning. Det säger faktiskt ingenting om sannolikheten att något faktiskt händer i verklig användning genom att bara att jämföra totalhalter och lakningsvärden i en tabell med vad som faktiskt finns i materialen när man gör labb-tester på dem. Bara för att en rostfri gaffel innehåller krom och nickel, totalhalt hög, betyder det inte att de finns någon risk i miljön eller för hälsan att äta med dem.

Nivåvärden i Handboken för återvinning av avfall kan inte vara utgångspunkten i den riskbedömning som ska göras för att öka återvinningen av avfall för anläggningsändamål. Dessa nivåer togs fram för att sätta en nivå, mindre än ringa risk, för "fri" användning av avfall utan anmälan eller tillstånd, så kallade U-verksamheter. Denna verksamhetsnivå ska fasas ut och dessa nivåer har därmed tjänat ut sin roll. Nivåerna passar inte heller för att bedöma fjärde kriteriet i biproduktsdefinitionen.

Figur 1 anger föroreningsnivå (halt, lakbarhet) men ger dålig vägledning om vad som ska ses som icke-förorenade, lätt förorenande och förorenade. Bedömningen av del 1 beror på vad som kommer att stå i kommande delar om totalhalt eller lakbarhet, så innan dess kan vi inte riktigt ta ställning till föreliggande remiss och figur 1. Vi se att ansatsen är välvillig men vi ser inte detta materialiseras i texterna. Föreliggande remiss ger inte heller den tydlighet i riskbedömningen som behövs för att tillsynsmyndigheter ska våga ta balanserade beslut och göra kloka avvägningar mellan resurseffektivitet och giftfritt. Talet om kumulativa risker och oacceptabla risker är oprecist och acceptabla risker definieras inte vilket riskerar skapa mer osäkerhet än nytta. För att denna vägledning ska bidra till öka användning måste värdena ses över så de balanserar resurseffektivt med giftfritt och totalhalterna strykas, annars blir Naturvårdsverkets nedanstående viktiga resonemang bara ord utan reell mening.

Jernkontoret stödjer helhjärtat Naturvårdsverkets nedanstående resonemang om att tillsynsmyndigheten gör en avvägning mellan olika risker och nyttan med att reducera dem. Å ena sidan bör nyttan beaktas med att de aktuella massorna används för ett visst syfte (till exempel i form av minskade transporter och minskade kostnader), å andra sidan de kostnader som en högre föroreningsrisk innebär. Om tillsynsmyndigheten ställer alltför höga krav på riskreduktion kan det innebära att det blir nödvändigt med långa transporter för att transportera massor. Om kraven i stället ställs för lågt, kan det innebära att skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön uppkommer. I vissa sammanhang används livscykelanalyser (LCA) för att väga nytta mot risk. Då är det viktigt att ha i åtanke att oavsett hur avvägningen görs är det nödvändigt att inte utgå från ett ensidigt fokus, genom att bara titta på en eller ett fåtal miljöpåverkansfaktorer. Samtliga delar, allt från klimatpåverkan till eventuell påverkan av miljökvalitetsnormer för vatten etcetera, bör tas i beaktande för att avvägningen som görs ska bli så heltäckande och tillförlitlig som möjligt.

Men detta riskerar att bara blir bara ord så länge som tabellen för värden som måste klaras på totalnivåer kommer att vara överordnade. Siffror är så mycket enklare att använda för att motivera ett nej jämfört med allmänna resonemang. Det saknas därmed incitament att återvinna ett avfall eller använda en biprodukt. Våra material används på en konkurrensutsatt marknad. Risken är stor att det kommer att bli mycket mer byråkratiskt att använda en biprodukt eller återvinna ett avfall, vilket kommer att bromsa cirkuläritet ytterligare.

Rivning av anläggning

På sidan 9 framgår att för anläggningar som har tjänat ut sin livstid krävs det rivningstillstånd, där det ställs krav på hur de olika komponenterna ska omhändertas. Sedan kontrollerar även avfallmottagaren att avfallet är karakteriserat. Detta finns redan lagstiftning om och behöver inte uppfinnas på nytt. Se också t.ex. https://www.renall.se/nya-regler-om-betong/.

Dokumentationskrav

Det är bra att Naturvårdsverket tar upp de långsiktiga effekterna samt dokumentationskravet. Det borde gå att lösa i vår digitaliserade tidsålder. Det kan inte vara så att det bara för att det finns tydliga rutiner för hantering av avfall i anläggningsändamål (anmälan/tillstånd) så väljs detta alternativ för att ha koll på var anläggningen är, och hur den ska tas om hand i ett senare skede. Vi välkomnar Naturvårdsverkets fortsatta diskussion om hur det kan lösas.

Likabehandling och förutsägbarhet är bra

Dokumentet innehåller stöd för att riskbedömningar ska kunna genomföras på ett likartat sätt i alla Sveriges kommuner. Detta är en mycket viktig målsättning och vi stödjer självklart att alla material på alla platser i Sverige ska bedöma lika. Frågan är om denna vägledning faktiskt kan nå denna målsättning av skäl som vi redogjort för i avsnitten ovan. Vidare skriver NV att vägledningen också kan bidra till förutsägbarhet för de verksamhetsutövare som ska genomföra en riskbedömning av massor inför vidare hantering och användning. Detta är också en bra ansats men de otydligheter som vi pekat på finns det stor risk för att inget förändras (d v s fortsatt svårt för sekundära material).

Vi avråder publicering av Del 1 i föreliggande form.

 

Jernkontoret

Annika Roos, verkställande direktör      

Eva Blixt, Handläggare