Återvinning av avfall för anläggningsändamål - Del 4

Remissvar till Naturvårdsverket, NV-05919-17
Jernkontorets diarienummer: 10/24

Yttrande över Återvinning av avfall för anläggningsändamål, Del 4 

Sammanfattning

Jernkontoret anser att det finns goda intentioner i vägledningen men att den är för allomfattande med alltför många tvetydigheter. Denna Del 4 skulle tjäna på att kortas ner, konkretiseras och inkludera tydliga hänvisningar till övriga tre (fyra-fem) delarna som redan är gjorda. Vägledning vänder sig till flera olika aktörer samtidigt, riskbedömning i produktion, i användning och i tillsyn. Om en kund köper en produkt av oss för att använda i flera olika projekt, vem/vilka är verksamhetsutövaren som ska gör riskbedömningen? Det blir lätt rörigt när man försöker täcka in samtliga perspektiv och vi föreslår att de delas upp i olika avsnitt.

Det är direkt olämpligt att tillsynsmyndigheterna kan (ska?) använda totalhalter och lakningsvärde i tabellerna för att bedöma det fjärde kriteriet i biprodukts och end-of-waste artiklarna, om något är negativt för miljön. Kraven riskerar att bli absoluta oavsett möjligheten att väga in en rad (bra) faktorer som sällan eller aldrig kommer räcka för att "motbevisa" värdena. Materialens fördelar, och dessa "bevis" kommer föga att påverka bedömning av lämplighet för användning och nyttiggörande om inte riktvärdena klaras. Omfattningen av alla krav (se sista avsnittet) leder till att affären inte blir av för det tar för lång tid, är för krångligt och att det blir både enklare och billigare att deponera restprodukterna än att använda dem.

Syftet med vägledningen har varit att förenkla bedömning när massor är lämpliga att användas och riskbedömningen för detta. Man föreslår att biprodukter och avfall ska bedömas lika, vilket är rimligt sett ur funktionalitet där ursprung inte ska spela någon roll utan materialets egenskaper. Det går dock inte att bortse från att avfalls- och produktlagstiftningen finns och ställer olika krav. En rad begrepp existerar parallellt i vägledningen, såsom material, massor, avfallsmassor, schaktmassor, jungfruliga massor och naturliga massor utan att riktigt definiera vad de är (avfall/produkt). Därefter drar Naturvårdsverket slutsatsen att för massor som är biprodukter, är REACH bara en utgångspunkt, och att man också ska undersöka massorna som om de vore ett avfall (vägledningens Del 1). Detta betyder att man ska uppfylla både produkt- och avfallslagstiftningen, vilket är ett orimligt krav och inte i linje med EU-rätten. Det är inte heller tydligt om dessa krav gäller för en typ av användning och material, eller om detta ska göras vid varje givet tillfälle för varje producerat ton.

Vi avråder publicering av Del 4 i sin nuvarande form. Vi föreslår att slutversionen stryker rekommendationen att riktvärden i tabellerna kan användas för en biproduktbedömning och att tabellerna med totalhalter stryks. Det måste tydliggöras att avfallslagstiftning ska gälla avfall och produktlagstiftning för biprodukter. Alla specialfall och spekulationer om kommande lagstiftning bör strykas. Bilden på beslutsträdet i 1.3 bör vidareutvecklas och innehålla beskrivningar om vad som bör göras vid varje steg och för respektive materialkategori. Tidigt i revideringen uppmanades vi i referensgruppen att lämna in förslag på texter per materialtyp/kategori i en mall gjord av Naturvårdsverket. Vi bilägger detta dokument igen och föreslår att man inkluderar dessa för varje enskild kategori. Den röda tråden mellan de olika delarna med tydliga hänvisningar mellan dem bör införas och vissa delar måste uppdateras redan nu, bland annat med rättsfallet Porr Bau som ändrar på rättsläget. Nedan ger vi en rad synpunkter för att förtydliga det vi skriver i sammanfattningen.   

Synpunkter Kapitel för kapitel

Sammanfattning och Kapitel 1 – för vem och vad?

Naturvårdsverket fastslår att denna vägledning är för tillsynsmyndigheten som ska avgöra om en massa är lämplig att använda eller inte. Vägledningen ska också kunna användas som stöd för att bedöma om en verksamhetsutövare som klassat sina massor som biprodukt eller som ett avfall som upphört att vara avfall, har gjort en riktig bedömning (1.1). Om en kund köper en produkt av oss för att använda i flera olika projekt, vem är då verksamhetsutövaren som ska gör riskbedömningen? Det blir lätt rörigt när man försöker täcka in alla dessa perspektiv i samma vägledning och Jernkontoret föreslår att dessa delas upp i olika avsnitt. Samtidigt skriver man att vägledningen inte ska ses som kriterier vid en bedömning av om något anses upphört att vara avfall (1.2). Därmed blir det oklart om produkter omfattas eller inte, eftersom när något upphör att vara avfall är en produkt. Denna punkt återkommer vi flera gånger till i respektive avsnitt nedan.

Figur 1 Beslutsträd Vi föreslår att en ny version av vägledningen utgår från detta träd och beskriver vad som bör göras vid varje steg och för respektive materialkategori. Tidigt i revideringen uppmanades vi att lämna in förslag på texter per materialtyp/kategori i en mall från Naturvårdsverket. Vi bilägger detta dokument igen och föreslår att man i bilaga till denna vägledning inkluderar det för varje enskild kategori. Det måste framgå att man för en REACH-registrerad biprodukt/produkt inte ska behöva en bedömning för varje enskild tillämpning eller för varje tillverkat kilo av material enligt Del 1 Avfallets egenskaper. Det är orimligt att kräva båda och är emot EU-rättens principer.

I 1.3, 2.1 och 2.1.4 står det att ställningstaganden i vägledningen utgår från gällande lagstiftning men också ifrån Naturvårdsverkets föreslagna förtydligande i lagstiftningen. Vad gäller tills dess att ny lagstiftning fastställs - krav enligt befintlig lagstiftning eller NV vägledning? Svaret borde vara gällande lagstiftning eftersom en vägledning inte är överordnad lagstiftningen, men vad kommer tillsynsmyndigheterna att utgå ifrån i sina bedömningar? Det är viktigt att tydliggöra tågordning för fastställande så att inga tveksamheter uppstår beträffande gällande lagstiftning, alternativt bör detta avsnitt strykas helt. Alla spekulationer om kommande lagstiftning bör strykas för att korta ner omfattningen.

Kapitel 2 – lika bedömning avfall/produkter?

Det blir svårt att göra en bedömning när hänsyn ska tas till de långsiktiga konsekvenserna (2.1.3) utan att det tydliggörs vad som avses med långsiktiga konsekvenser i denna kontext. Med klimatrelaterade risker kommer dessutom dessa bedömningar försvåras ytterligare.

2.1.2 Viktigt att särskilja om materialet som ska prövas ska utgöra livsutrymme för markmiljö eller inte. Termen ”jord” associeras lätt till odlingsjord eller växtjord. Felaktig (ospecifik) användning av de strikta markmiljökraven kan motverka användningen av massor. Vi instämmer att mark och markmiljön ska skyddas, men exempel med hälsobaserade riktvärden för livsmedel (2.1.1) missledande och bör strykas.

Kapitel 3

Första bilden i kapitel 3 är förvirrande. Massorna kan vara avfall eller ’ej avfall’ = massor = produkter. Återigen föreslås att massor som bedömts vara biprodukter även ska bedömas som avfall. Dessa har redan genomgått bedömning om de är biprodukter enligt REACH. Det skulle innebära att vi har en tillsynsvägledning för hantering och användning av massor som inte är avfall (=produkt) och inte en för avfall för anläggningsändamål (som titeln anger).

Kapitel 4

Det måste vara klart och tydligt att biproduktkriterierna gäller och att tabellvärdena inte är en grund för att avgöra detta. Framför allt vill vi påpeka att det är innehavaren som avgör detta i första skedet enligt miljöbalken. I Rubrik 4.1.2 tillämpning av riktvärden, biprodukter, blir vi osäkra på vad som faktiskt gäller, är det korrekt tolkat att riktvärden för totalthalt inte ska användas för biprodukter utan endast lakningsvärden? Det är i så fall ett mycket bra förslag som vi stödjer, men samtidig ska man då inte behöva göra del 1 i vägledningen också.

Punkt 4.1 Biprodukt eller avfall. Verksamhetsutövaren ska dokumentera sin bedömning om varför biprodukten är en biprodukt eller inte men, skriver NV, om verksamhetsutövaren är osäker och begär avstämning med tillsynsmyndigheten, kan denne efter bedömning förelägga verksamhetsutövaren ”att hantera massorna som avfall”. Det är inte praxis att fråga tillsynsmyndigheten om en bedömning innan och lämnar rådigheten till tillsynsmyndigheten att göra en bedömning och i princip klassa biprodukten som ett avfall i de användningsområden som remissen omfattar. VI förordar att man håller sig till skrivningarna i Miljöbalken som anger att innehavaren avgör och om tillsynsmyndigheten inte delar denna bedömning ska ett föreläggande göras.

Punkt 4.1.1 Allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa. Det framgår att om ”halt- och utlakningsnivåer ska underskridas beror på massornas tänkta användningsområde". Om det bedöms behöva göras särskilda skyddsåtgärder räknas materialet inte som en biprodukt utan som ett avfall. Därefter anges en definition om passiv skyddsåtgärd men inte mer. Det är inte tydligt beskrivet hur denna bedömning ska göras och på vilka grunder. Ska överhuvudtaget skyddsåtgärder vara med eller är det inte mer ett specialfall som bör beskrivas i ett separat dokument? Om detta "krav" införs förändrar vi också biproduktskriterierna ytterligare i svensk implementering.

Punkt 4.1.2 Tillämpning av riktvärden, biprodukter ”Enligt Naturvårdsverkets bedömning kan de generella nivå- och riktvärdena för mindre än ringa risk (MRR), känslig markanvändning (KM) och mindre känslig markanvändning (MKM) användas som stöd för att avgöra om användningen av massor i olika typer av anläggningsändamål inte leder till allmänt negativa följder för människors hälsa och miljön.

 

Detta är en betydande väsentlig ändring jämfört med NV handbok från 2010, som då var tydliga med att dessa värden inte skulle användas på det sättet. Detta är därför den stora nyheten med vägledningen. Naturvårdsverket fortsätter "Vid en sådan bedömning kan det även vara nödvändigt att också utföra laktest. Riktvärden som uttrycks som en totalhalt bör inte användas vid riskbedömning av massor, som har materialegenskaper som skiljer sig från jord, vilket är den matris som riktvärdesmodellen är parameteriserad för. Massor kan i vissa fall, trots en hög totalhalt, innehålla ämnen med konstaterad låg biotillgänglighet och lakbarhet och kan därmed anses uppfylla kriteriet om att användningen inte leder till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa. Det är i detta sammanhang viktigt att bedöma varje material, med sina unika egenskaper, var för sig och i kombination med dess tänkta användningsområde.”

Våra slagger har materialegenskaper som skiljer sig från jord. Om vi läser ovanstående positivt betyder det att vi kan bortse från totalhalterna i tabellerna, men ändå är vi inte säkra på att denna tolkning stämmer. Vi tror det vore bra om vägledningen har olika avsnitt för varje materialslag. Vi har lämnat underlag om detta till Naturvårdsverket och hoppas detta kan inkluderas i vägledningen i en bilaga som exempel. Det behöver konkretiseras hur laktest ska genomföras och vilka metoder som ska användas för olika material, för att komma så nära en naturlig miljö som möjligt. Det material som ska testas bör vara i den storlek (se avsnitt längre ner) som man kommer använda i anläggningen för att få fram de verkliga riskerna med materialet. Samtidigt måste, som tidigare sagts, totalhalterna strykas helt från vägledningen.

Kapitel 6 Användning av massor - blir affären verkligen av med dessa krav?

6.2.1 För avfall som återvinns där risken är mindre än ringa krävs idag ingen anmälan, U-verksamhet. Men Kommissionen har ju haft starka invändningar mot u-verksamheter, och detta kan enligt EU inte lämnas oreglerat. Dock bör alla spekulationer om kommande lagstiftning strykas för att korta ner omfattningen.

6.3, rubrik 6.3, andra stycket. Det är enbart i de fall massorna utgör ett avfall som lämpligheten prövas av myndighet, se kommenterar ovan om detta. Det är dock otydligt att detta inte gäller biprodukter eller avfall som upphört att vara ett avfall. Det är enbart i de fall massorna utgör ett avfall som lämpligheten att använda dem i ett anläggningsändamål prövas av en myndighet. Är detta samma som beskrivs ovan och för prövningen?

6.4.8 Det är bra att NV lyfter frågan om kornstorlek och krossning. Bedömningen som görs i rapporten är dock alltför översiktlig och konservativ. Att krossa material eller att enbart testa en finfraktion kan visserligen påvisa worst case. Detta riskerar leda till praxis om att ett material eller anläggning ska vara helt riskfri under en geologisk tidsskala. Det finns säkert goda möjligheter utöver nämnda ”worst case” genom att enkelt justera testmetoderna och/eller provurval. Tex kan laktest göras på olika storleksfraktioner för att enkelt skala lakbarheten. Skakförsök görs vanligen på <4 mm prov, antingen så att prov enbart tagits från 4 mm fraktionen, att <4 mm är framsiktat och/eller krossat (vilket även skapar nya mineralytor för snabb initial utlakning). Men lakning kan i stället göras separat på <4 mm fraktion samt 4-10 mm (eller 0-10 mm) fraktion från samma initiala provvolym (många känner inte ens till att det finns standard för skakförsök på <10 mm fraktion). Dylika testsvar kan enkelt användas för att visa att en materialvolym inte lakar då den utgörs av grövre material. Har man tex sprängsten på 0-700 mm där totalvolymen domineras av 100-700 mm fraktion så kanske det är rimligt att enbart laktesta på en isolerad 10 mm fraktion. Diffusionsförsök är givetvis en metod men tar ett par månader och är inte användbart då snabbare svar behövs.

Kapitel 7

En allmän fråga är om dessa krav gäller för en typ av användning (av till exempel metallurgisk slagg i väg) eller vid varje tillfälle något ska användas? Ska man göra en undersökning per producerat kilo/ton? Detta måste tydliggöras i vägledningen.

7.1.2 vad är stort och smått? För mängder större än cirka 50 000 ton bör alltid en platsspecifik riskbedömning genomföra skriver Naturvårdsverket. Det behöver då anges hur en sådan platsspecifik riskbedömning ska gå till, i detta eller i ett särskilt dokument. För de generella riktvärden för utlakning som anges, behöver det förtydligas om det är med eller utan kungsvatten, eftersom båda analyserna finns omnämnda det i NFS 2004:10 och NFS 2010:1. Det är viktigt att koppla ihop Del 1 av vägledningen till denna del. Samtidigt är Del 1 om avfallets egenskaper, och inte för biprodukter. Det är otroligt viktigt att inte dubbelreglera och lägga extra bördor på material som redan idag vill bli del av den cirkulära ekonomin.

Tabell 2: Generella riktvärden för utlakning (samtliga massor). Här talas om MKM, ej MRR, men tabellen är otydlig. Vilka material och vilka laktester har gjorts med vilka standarder för att ta fram värdena i Tabell 2, generella riktvärden för utlakning, och gäller dessa för samtliga massor.

Tabell 3: Det går troligen att erhålla olika svar beroende på använt laktest. Vilket laktest som ska göras per respektive material är inte tydligt. Det finns möjligen vägledning i del 1 och i så fall bör man noga hänvisa till kapitel och sida för att hjälpa användaren av vägledningarna.

Tabell 4: Visar en schematisk matris för hur riskbedömning gentemot MRR, KM och MKM för olika massor, bland annat biprodukt ska göras, vilket skulle kunna tolkas som att dessa nivåer ska minst uppnås för att komma i fråga för viss användning. Matrisen och tabellerna riskerar att användas som kriterium för att klassa materialet som ett avfall.

Kapitel 8

8.1 Massor som kan användas utan särskild reglering (”MRR-massor”). Tabell 5: Generella riktvärden för massor, motsvarande ”MRR” (reviderade 2024). Här anges totalhalter enbart och dessa ska klaras för att kunna användas. Ingen av metall- och stålindustrin metallurgiska slagger (se bilaga) skulle uppfylla alla dessa kriterier och i stället hamna på deponi. Det produceras ca 1 miljon ton slagg årligen bara i stålindustrin.

8.1.1 Bedömning som biprodukt eller om avfall upphör att vara avfall ”Massor med halter som underskrider nivåer för MRR avseende totalhalt och utlakning bör i många fall kunna anses uppfylla kriteriet om att användningen av massorna inte leder till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljön.” Utlakningskriterier för MRR, se bilaga 1 sid 69, tabell 9. ”Resultat från beräkningarna redovisas i tabell 9. Lägsta värde för skydd av grund- eller ytvatten är styrande för riktvärdet. Tabell 9: Beräknade lakhaltskriterier för C0 och LS10.” Återigen är det otydligt hur dessa laktester har gjorts och hur ska de göras i verkligenheten för att kunna bedöma de olika materialen mot dessa nivåer.

NV är tydliga med att en REACH-registrering av ämnet och dess tänkta användning inte är tillräckligt för att bedöma om biprodukten är tillåtlig enligt miljöbalken för användning som massor. Det stämmer i och för sig att det inte i sig är en REACH registrering som avgör. Men att säga att undersökningar av ett material enligt alla kriterier i REACH inte räcker är orimligt särskilt för material med lika egenskaper över tid. "Den information som ingår i en Reach-registrering kan ingå som en del i det underlag som behövs för att bedöma risker enligt bestämmelserna i miljöbalken. För massor som ska användas i anläggningsändamål och i direkt anslutning till en omgivande markmiljö (dvs inte i ett slutet system) anser Naturvårdsverket att denna information inte kan anses tillräcklig för att uppfylla kraven enligt de allmänna hänsynsreglerna eller bedömningen av att användningen inte leder till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljön."

Arbetet för att avgöra om det är ett avfall eller inte har verksamhetsutövare gjort i ett mycket tidigare led. Först gör man "avfallstestet" (vill göra sig av med eller inte) och sen "biproduktstestet" och uppfylls alla kriterierna registreras materialet i REACH, annars inte.

Enligt Naturvårdsverket kan inte heller systemet för klassning av avfall som icke-farligt eller farligt avfall användas som grund för att ta fram gränser för användning av material och avfall för anläggningsändamål. Detta då klassificeringssystemet är uppbyggt utifrån ämnenas inneboende egenskaper och inte utifrån riskerna som kan uppstå vid en viss användning. Man ska för dessa ändamål kunna kräva ytterligare undersökningar och expertbedömningar. Detta är regelkrångel utöver det vanliga och kommer inte gynna cirkulär ekonomi.

Bedömning av helheten i revideringsarbetet med handboken

En tydlig koppling mellan Del 1 i handboken och del 4 är viktigt om det verkligen ska vara en vägledning. Det är flera år sedan Del 1 om provtagningsmetoder gjordes och det är tydligt i vårt remissvar hur svårt det blir med att se helheten med alla delar. Dessutom bör också de andra redan publicerade delarna ses över i närtid. Domen Porr Bau ändrar förutsättningar för massor på ett avgörande sätt och detta bör reflekteras i den del av handboken som hanterar aktuella domar. Även tidigare delar behöver uppdateras med senaste nytt.

Listan på krav och bedömningar som man ska göra utöver riktvärdena är lång, för lång för att någon ska hinna göra allt detta innan köparen väljer ett annat material i stället:  

• Generella riktvärden

<1000 ton: totalthalter och bedömning utifrån KM och MKM + ev. lakning (ej jord)
>1000 ton: laktest (+ platsspecifik bedömning om organiska ämnen finns)

>50 000 ton: platsspecifik riskbedömning och vad som kan krävas varierar stort

• Dokumentera om det är avfall (FA/IFA) eller inte och på vilka grunder bedömningen har gjorts (3.1, 4 och 4.2)
• Innehåll och egenskaper, lämna vidare dokumentation (3 och 3.1, 4)
• Teknisk och miljö- och hälsomässigt lämpliga för ändamålet (kap 4)
• Kontrollera om mottagare som tar emot massorna för behandling eller annan hantering har tillstånd eller gjort de anmälningar som krävs (kap 4)
• Klimatrelaterade risker behöver inkluderas i underlaget för bedömning av risker, tex. översvämning, ras, skred och erosion (2.1.3):
• Bedömning av massorna sett till MRR, KM, MKM + laktest (rubrik 4.1.2)
• Att halterna understiger exponeringsnivåer tolerabelt dagligt intag samt att markmiljön, grundvatten och ytvatten inte påverkas för de plastspecifika förhållandena, bevisbörda VU (rubrik 6.3, se 2.1.1).
• Avvägning nytta och risk, LCA (rubrik 6.4.3) Oklart hur omfattande denna ska vara.
• anmälan, tillstånd
• Kontrollera all annan lagstiftning

Om Naturvårdsverket menar allvar med att man inte vill att massor ska deponeras måste denna vägledning omarbetas rejält. Vi avråder från publicering i dess nuvarande form. Tabeller med krav på totalhalter måste stryka liksom kravet att riktvärden ska användas för att bedöma fjärde punkten i biprodukts- och end-of waste artiklarna. Kravet att massor ska uppfylla både produkt- och avfallslagstiftningen är orimligt. Samlat gör alla dessa krav listade ovan på långtgående analyser är att affären försvinner och massorna deponeras i stället.

 

Jernkontoret

Annika Roos, verkställande direktör   

Eva Blixt, handläggare