Industriutsläppsdirektiv och BAT-slutsatser för stålindustrin

EU:s industriutsläppsdirektiv (IED) reglerar bland annat utsläpp till luft och vatten för industriell verksamhet. Direktivet omfattar bindande krav kopplade till bästa tillgängliga teknik, så kallade BAT-slutsatser, för olika processteg. Under åren 2020–2023 revideras IED, som en del av Den europeiska gröna given för att ta med fler sektorer och göra så att direktivet förstärker övrig politik och lagstiftning för klimat, energi och cirkulär ekonomi. Revideringen fokuserar också på att underlätta för framväxande teknik och innovation.

Anläggning för rökgasrening. Foto: Stig-Göran Nilsson, Jernkontorets bildbank.

Industriutsläppsdirektivet under revidering

EU-kommissionen beslutade under 2019 att låta utvärdera Industriutsläppsdirektivet. Utvärderingen skedde trots att inte alla referensdokument för bästa tillgängliga teknik, så kallade BREF, var implementerade eller reviderade.

EU-kommissionen meddelade sen i 12 december 2019, i sin tillväxtstrategi Den europeiska gröna given, att industriutsläppsdirektivet ska revideras så att det fullt ut överensstämmer med politikområdena klimat, energi och cirkulär ekonomi. Kommissionen avser också att se över vilka ytterligare sektorer som direktivet ska omfatta, till exempel gruvor.

Revideringen kommer att pågå under åren 2020–2023 och nedan sammanfattas våra generella ståndpunkter, som kompletteras med en fallstudie för svensk stålindustri, Revidering av industriutsläppsdirektivet (IED) – Risker och möjligheter, som sammanfattar konsekvenserna av några av de mer viktiga förslagen i EU-kommissionens konsultation.

För revidering av industriutsläppsdirektivet initierades en konsekvensanalys i mars 2020, med en kort konsultation i vilken 155 svar inkom, även Jernkontoret skickade in synpunkter.

Under våren 2021 har också Jernkontoret lämnat synpunkter på EU-kommissionens två konsultationer om revidering av industriutsläppsdirektivet (IED), en öppen konsultation och en mer omfattande konsultation, Targeted Stakeholder Survey.

Några viktiga övergripande ståndpunkter i revideringen

  • Innovation kan stimuleras, men inte lagstiftas fram. Kommissionen vill främja innovation och "framtidssäkra" IED. I revideringen vill kommissionen därför identifiera nya innovationer och sen kräva att dessa används i industrin. Denna identifiering, eller spaning, ska göras av ett Innovationsobservatorium som också ska sätta utsläppsvärden för de nya tekniker. Det är osannolikt att  observatoriet redan i pilotstadiet för en innovation (TRL 7-9) skulle kunna bedöma vilka utsläpp innovationen kommer att medföra när den har blivit integrerad i produktionen i en sektor. Definitionen av BAT måste kvarstå och inte "spädas" ut med bindande krav på ny teknik som inte tar hänsyn till ekonomiska och tekniska aspekter. Identifierad innovation ska i stället bedömas av i de tekniska arbetsgrupperna i Sevilla och ingår i kapitlet om ny teknik. Dessutom vill kommissionen ge observatoriet makten att avgöra när en BREF ska revideras (igen). En sådan ordning skulle leda till stor rättsosäkerhet. Utvecklingen av ny teknik sker inte genom att lagstiftaren väljer ut (ny) teknik och teknikneutralitet måste fortsatt gälla för IED.
  • EU-kommissionens förslag om att ställa krav på hur mycket energi och vatten som får användas riskerar att förhindra produktion av avancerade stålsorter och fortsatt innovation, och därmed förhindra nödvändig hållbar utveckling. För att bedriva verksamhet behövs ett tillstånd, men om kraven går från indikativa till bindande och blir allt för omfattande i revideringen av IED, kommer det att bli svårt att få förnyade tillstånd. Utan tillstånd stannar basindustrins transformation i Sverige.
  • Stålindustrin ingår i systemet för handel med utsläppsrätter (ETS) och av artikel 9.1 i industriutsläppsdirektivet framgår att för sektorer som ingår i ETS ska inte tillstånden innehålla gränsvärden för utsläpp av växthusgaser. Utsläppsminskningar görs istället till lägsta möjliga kostnad inom ramen för ETS. Att i detta läge sätta bindande gränsvärden för växthusgaser i industriutsläppsdirektivet skulle äventyra rådande system och dessutom innebära en dubbelreglering. Det är redan fullt möjligt att göra bedömningar av nya tekniker för minskade koldioxidutsläpp inom ramen för BREF-arbetet, även om det sällan gjorts, och det vore därför möjligt att inkludera det i Sevilla-processen (se beskrivning av processen nedan). Val av bränsle och arbetet för energieffektivitet bidrar också indirekt till minskade utsläpp av koldioxid och ingår redan.
  • Industriutsläppsdirektivet bidrar redan idag direkt och indirekt till cirkulär ekonomi tack vare en rad olika paragrafer om resurseffektivitet, avfallsminimering, recirkulation med mera. Även om själva begreppet cirkulär ekonomi inte används kan förutsättningarna för cirkulär ekonomi stärkas, bland annat genom den guide som tas fram för ett BREF-dokument. Frågan om kvotplikt, att kräva en viss mängd sekundära material i en produkt för att den ska kallas hållbar, återkommer också som förslag för processerna, att det ska tillståndsgivas hur mycket av primärt och sekundärt som ska användas. IED är en processlagstiftning men riskerar med detta förslag att också reglera produkter. Med ett sådant krav kan utveckling och omställning av den primära stålproduktionen (t.ex. Hybrit-processen) förhindras. Läs mer: Viktig plan för en cirkulär ekonomi – men kvotplikt på stål måste avvärjas 
  • Säkra att direktivet reglerar utsläpp till luft, mark och vatten från industriprocesser. Direktivet bör inte reglera sådant som redan annan lagstiftning, som exempelvis REACH, Systemet för handel med utsläppsrätter (ETS) och avfallslagstiftning, redan reglerar. Skulle industriutsläppsdirektivet innehåll breddas med fler parametrar och gälla många fler sektorer, riskerar det både att överlappa annan lagstiftning och ger ett tidsödande arbetet för revidering av BREFarna. Dessutom riskerar det i sin implementering göra redan långa tillståndsprocesser längre.
  • Revidering av BREFar bör inte påbörjas innan kraven i den nya lagstiftningen är kända. Parallellt med revideringen av direktivet pågår ett arbete med det kommande arbetsprogrammet för revidering av BREFar. Det är viktigt att detta program fastställs efter att den nya lagstiftningen är på plats. Både nya parametrar och sektorer kan tillkomma i lagstiftningen och därmed förändra innehållet i BREFarna.
  • De BREFar som revideras i innevarande arbetsprogram ska slutföras baserat på nuvarande lagstiftning. Det finns totalt ungefär 30 olika BREFar och ett tiotal av dessa är relevanta för stålindustrin. Järn och stål-BREF (I&S) var det första dokumentet som färdigförhandlades, Bearbetnings-BREF (FMP) är i slutförhandlingsfas och för de två BREFarna för ytbehandling av metaller och plaster (STM) och oorganiska högvolymkemikalier (LVIC) har förhandlingsfasen inte ännu inletts. Det är viktigt att inte förändra spelreglerna under pågående förhandlingar, därför måste BREFar som är under revidering i innevarande arbetsprogram slutföras som BREFar med tillstånd baserade på den nuvarande lagstiftning.
  • Sverige behöver fortsatt stå upp för teknikneutralitet på samma sätt som vi gjorde förra gången IED reviderades. Jernkontorets experter är redan mycket aktiva tillsammans med den europeiska branschorganisationen Eurofer, och som talesperson för Business Europe. Hoppet står till att den svenska regeringen, riksdagsledamöter och Sveriges europarlamentariker ska agera för ett effektivt IED. Regeringskansliet bör så snart som möjligt samla en bred referensgrupp med flera olika departement. Politiken och industrin behöver agera gemensamt och ett intensivt påverkansarbete måste ske tidigt i revideringsprocessen.

Uppskattad tidsplan för revideringen och det nya direktivet

  • EU-kommissionens konsultationer: OPC i december 2020 och TSS i april 2021. Jernkontoret svarade på båda. 
  • Juni 2021: Lansering fallstudie av svensk stålindustri, Revidering av industriutsläppsdirektivet (IED) – Risker och möjligheter.
  • Juni-juli 2021: Fallstudie stål och cement görs av upphandlade konsultfirmor för revideringen. (Fallstudie stål ska också göras på europeisk nivå. Rapporten i punkten ovan är helt fokuserad på den svenska stålindustrin för att synliggöra möjligheter och risker med några av förslagen från EU-kommissionen).
  • Kvartal 2 eller 3 2021: Eurofer Engage Webinar: Industrial Emissions Directive: How can it best support a competitive and green transformation?
  • Maj-juni 2021: Diskussioner i sju olika fokusgrupper och intervjuer. Några teman har identifierats:
    - Operator’s industrial transformation plan & related permit review @2035, 21 juni
    - Promoting innovation mechanisms and the role of the Innovation Observatory, 8 juni
    - Operator's industrial transformation plan in relation to ferrous metal production, 23 juni
  • 7 juli 2021: EU-kommissionens workshop om resultaten i konsultationerna
  • 8 juli 2021: E-PRTR – rapportering system i EU av utsläpp
  • September 2021: Staff Working Document
  • September 2021: Kunskapsseminarium om IED – Fallstudie stål. Jernkontoret arrangerar seminarium (webbinarium)
  • Kvartal 3, 2021: Konsekvensanalys klar
  • Oktober–november 2021: Konsekvensanalys och lagförslag till Regulatory Scrutiny Board
  • November–december 2021: Revidering efter RSB
  • Januari–februari 2022: Interservice Consultation
  • Kvartal 1 2022: Förslag till Europarådet och Europaparlamentet
  • 2022–2023: Förhandlingar i rådet och parlamentet
  • 2023: Ny lagstiftning (eventuellt under det svenska ordförandeskapet)

BREF-dokument och BAT-slutsatser

Inom ramen för Industriutsläppsdirektivet tas så kallade BREF-dokument (BAT Reference Documents) fram. Dessa beskriver vad som anses vara bästa tillgängliga teknik i de olika processtegen. Under ledning av IPPC-byrån i Sevilla arbetas BREFar fram inom tekniska arbetsgrupper där berörd industri, medlemsländer och organisationer deltar. Arbetet med en BREF tar oftast många år och resulterar i ett omfattande dokument med detaljerade teknikbeskrivningar för hela eller delar i en industriell process. Varje BREF ska enligt direktivet revideras ungefär var åttonde år, vilket ännu inte har skett för någon BREF.

Läs mer:

Stålindustrin var den bransch som först fick BAT-slutsatser för järn- och ståltillverkning. BAT-slutsatserna publicerades i mars 2012 och under de följande fyra åren arbetade de tillverkande företagen för att uppfylla de utsläppsvärden som baserades på bästa tillgängliga teknik och framgick av BAT-slutsatserna. I mars 2016 var tekniken på plats, med dispens beviljad för endast ett fåtal enstaka värden.

Utöver BREF om järn- och ståltillverkning och kompletterande BAT-slutsatser berörs stålindustrin av ett tiotal andra BREFar, några vertikala (sektorsvisa) och andra horisontella (gäller för alla IED-anläggningar). BREF om bearbetning av stål är viktig för de flesta av stålföretagen. Dessutom berörs olika företag av BREF om stora förbränningsanläggningar, ytbehandling med organiska ämnen eller metaller och om tillverkning av olika kemikalier. De horisontella BREF-dokumenten om kylning, energieffektivitet och mätning är också viktiga att bevaka vid eventuell revidering.

Implementerade BAT-slutsatser:

Svenska företag förhåller sig till två separata system samtidigt

För att göra genomförandet av industriutsläppsdirektivet i Sverige så enkelt som möjligt och säkerställa att Sveriges alla 1300 anläggningar på sikt ska uppfylla BAT-slutsatsernas gränsvärden, infördes dessa värden som en förordning. Detta medför att tillverkande företag nu har två separata system att förhålla sig till:

  1. Den svenska tillståndsprövningen som tar fram villkor som alltid gäller, både under normala och onormala driftsförhållanden. Villkoren är anpassade för en specifik anläggning på en specifik plats med skilda förutsättningar. Prövningen är en omfattande och ofta tidskrävande process.

  2. Industriutsläppsdirektivets BAT-slutsatser, vilkas värden är framtagna för att gälla för alla anläggningar, oavsett lokalisering. BAT-slutsatserna fastställer vilka värden som gäller när bästa tillgängliga teknik (beskriven eller annan likvärdig teknik) är på plats och fungerar som den ska, det vill säga under normala driftsförhållanden. Om anläggningen inte klarar dessa värden är det rimligt att endera är BAT inte på plats eller så fungerar inte tekniken som den ska (onormal drift). Kontrollen görs i andra länder av myndigheter som genomför mätningar när anläggningen fungerar och är igång. Det betyder att BAT-slutsatserna främst innebär en teknikkontroll och att dessa inte ska jämställas med svenska villkor.

På längre sikt måste balansen mellan krav från EU och det som ska regleras i det svenska verksamhetstillståndet säkerställas. Det som ingår i BAT-slutsatserna bör inte ingå i den svenska tillståndsprövningen. Miljöbalken bör ses över för att inte ge svensk industri en onödigt tung regelbörda i jämförelse med vad andra, ofta konkurrerande, europeiska stålföretag har.



Ordlista

IPPC: Integrated Prevention and Pollution Control. EU:s tidigare utsläppsdirektiv för stora industrianläggningar.

IED: Industry Emission Directive. EU:s nuvarande utsläppsdirektiv (från 2010), Industriutsläppsdirektivet.

BAT: Best Available Technique. Bästa tillgängliga teknik

BREF: BAT-REFerensdokument. Beskriver vad som anses vara bästa tillgängliga teknik för en bransch eller del av bransch.

BAT-slutsatser (BATC, BAT Conclusions): Kapitel i BREF. Beskriver BAT och vilka bindande utsläppsvärden som ska gälla för en bransch eller en del av en tillverkningsprocess. Översätts till EU:s alla språk.